Wanneer is een oordeel politiek?

Sinds ruim een half jaar hanteert de Afdeling advisering van de Raad van State een vernieuwd ‘beoordelingskader’ voor haar raadgevende werk. Het gaat daarbij om rechtmatigheid van wetsvoorstellen, hun uitvoerbaarheid en het vermogen ze te handhaven. Aan deze grondslagen van beoordeling wordt in het beoordelingskader gedetailleerd uitwerking gegeven. Je mag hopen dat niet elk wetsvoorstel (of ontwerp-AMvB) met al die uitgewerkte maatstaven wordt beoordeeld, want dan zou het advieswerk al gauw ernstig achterop raken. De Afdeling laat dan ook weten, dat in haar adviezen, afhankelijk van de aard van het wetsvoorstel, breed wordt gekeken of juist geconcentreerd aandacht wordt besteed aan specifieke kwesties.

De centrale criteria van rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en ‘handhaafbaarheid’ komen bekend voor. Het zijn immers ook de maatstaven die ooit door de Eerste Kamer zijn geformuleerd als kader voor haar beoordeling van wetsvoorstellen.¹ Intussen is die Kamer zodanig gepolitiseerd geraakt dat het beroep op genoemde criteria meer dan eens wordt overwoekerd door het soort partijpolitieke oordelen dat je eerder verwacht in de Tweede Kamer. Fracties als die van PVV, FvD (en hun dissidenten), maar ook SP en soms GroenLinks zijn er niet erg in geïnteresseerd.

Zowel de (meeste) Eerste Kamerleden die wel aan de drie criteria hechten, als de Raad van State willen er graag mee demonstreren dat zij zich niet echt met politieke oordelen wensen bezig te houden. Een kernzin in het woord vooraf bij het ‘Beoordelingskader’ van de Afdeling advisering luidt: ‘Politieke keuzes die ten grondslag liggen aan wet- en regelgeving zijn (…) een gegeven en maken als zodanig geen onderdeel uit van haar beoordeling’. Maar, doet de Raad – en de Eerste Kamer – dan werkelijk niet aan politiek oordelen?

Voorop staat, dat er geen reden is tot twijfel over de oprechtheid waarmee zowel de Raad van State als de Eerste Kamer menen niet aan politiek te doen als zij kijken naar wetsvoorstellen aan de hand van de drie genoemde criteria.

Er is overigens wel een verschil tussen Eerste Kamer en Raad van State. Niet toevallig merkte de voorzitter van de Eerste Kamer, Jan Anthonie Bruijn, onlangs op dat liberalen bij die drie criteria niet per se aan hetzelfde denken als sociaaldemocraten. Hun verschillend perspectief zal tot verschillend oordeel leiden, misschien nog het minst over rechtmatigheid, maar in elk geval wel over uitvoerbaarheid en de mogelijkheden tot handhaving. In de Eerste Kamer zijn deze criteria onderdeel van de daar gekoesterde politieke retorica, mede bedoeld om het onderscheid met de Tweede Kamer te markeren.

Bij de Afdeling advisering zal de voorzichtigheid groter zijn dan in de Eerste Kamer, maar ook daar is veel beoordeling, zeker als het terrein van de rechtmatigheid wordt verlaten, naar haar aard politiek. Bij voorbeeld als de vraag moet worden beantwoord: ‘Wel(k)e publiek belang(en) is (zijn) aan de orde?’ Of: ‘Wat zijn de gevolgen voor betrokken partijen en zijn er te voorziene (positieve of negatieve) neveneffecten (op andere beleidsterreinen)?’²

Ik ga hier niet systematisch het document van de Raad langs maar, ook afgezien van de weergegeven voorbeelden, is de politiek nooit ver weg. Helemaal niet als je uitgaat van David Eastons klassiek geworden definitie van politiek: ‘The authoritative allocation of values in a given society’.³ Toegegeven, dit is een brede definitie van politiek, maar tegelijk ook de juiste. In het proces van waardentoedeling speelt de Afdeling advisering van de Raad van State dus een rol van betekenis. Daar is niets verkeerds aan, zolang als de Raad geen uitgesproken partijpolitieke keuzes maakt. Tegelijk is het discutabel het te doen voorkomen of dat wat de Afdeling doet niets met politiek heeft te maken.

Dit maakt haar kwetsbaar voor kritiek vanuit de Tweede Kamer, maar die kan zij het beste op de koop toe nemen. Juist politieke opmerkingen met een strekking voorbij de zuivere partijpolitiek kunnen ministers en parlementariërs aan het denken zetten en met een meer voldragen blik naar wetsvoorstellen laten kijken. Met ministers (en staatssecretarissen) lukt dat niet dagelijks, maar parlementariërs voelen zich er doorgaans zeer bij gebaat, zowel in de Tweede Kamer als in de Eerste, waar de drie centrale criteria met des te meer gezag dienst kunnen doen.

Prof.dr. J.Th.J. van den Berg is fellow van het Montesquieu Instituut en emeritus hoogleraar aan de Universiteit Leiden (parlementaire geschiedenis) en Maastricht (parlementair stelsel). Hij is oud-lid van de Eerste Kamer.

Deze column verscheen oorspronkelijk op Parlement.com.

• 1) 

  Bert van den Braak, De Eerste Kamer 1996–2021. Tussen nuttig en overbodig (Amsterdam 2023), p. 89–92. Van den Braak is overigens sceptisch over het gewicht van deze criteria voor het oordeel van de Eerste Kamer.
• 2) 

  Beoordelingskader van de Afdeling advisering van de Raad van State, Den Haag: Raad van State, oktober 2022.
• 3) 

  David Easton, A Systems Analysis of Political Life (New York 1965).