Ja, er bestaan linkse en rechtse dijken

Waterschappen zijn functionele overheden, die ten onrechte – vreemd genoeg soms ook door zichzelf – gezien worden als uitvoeringsorganisaties van de rijksoverheid en/of provincies. In werkelijkheid gaat het om een grotendeels democratisch aangestuurde overheidslaag, die uniek is in de wereld.

Nu is het bestaan van ons land op zich ook al heel bijzonder te noemen. Immers, we leven met een hoge bevolkingsdichtheid op een relatief bescheiden grondgebied in de gevaarlijkste delta van Europa, op land dat we in de loop der eeuwen voor een groot deel aan de zee onttrokken hebben. Daarbij behoren we ook nog tot de twintig grootste economieën ter wereld en zijn we nog altijd de tweede landbouwexporteur ter wereld.

Eeuwenlange strijd tegen wateroverlast en watersnood gaf ons land een unieke expertise in waterbeheer, die waar nodig wereldwijd ingezet wordt. Sinds de watersnoodramp van 1953 is in ons land niemand meer omgekomen als gevolg van overstromingen. Zonder het werk van de waterschappen zou twee-derde deel van ons land onbewoonbaar zijn. Blijkbaar wordt dit allemaal als vanzelfsprekend beschouwd, wat het dus niet is. Maar dit besef is bepaald niet wijdverbreid.

Door de snel voortschrijdende klimaatverandering is de betekenis van de waterschappen nog indringender geworden. Met name de waterschappen kunnen technisch gezien oplossingen voor de klimaatrisico’s aandragen. In de praktijk wordt dit lastig, omdat nog altijd bij de politiek, binnen de overheden en ook in de samenleving daarvoor een gevoel van urgentie grotendeels ontbreekt. Wanneer gezegd wordt – door bijvoorbeeld onze grootste regeringspartij – dat maatregelen in verband met klimaatverandering zeker belangrijk zijn, maar “dat het wel betaalbaar moet zijn”, is er weinig reden voor optimisme. Dan wordt het gewoon niet begrepen.

Wat dit betreft komt ‘Waterschappen. Democratie in een onbekend bestuur’ op een gepast moment uit. Het kan ook als tegenwicht bieden aan het in 2013 verschenen boek van de journalist Theo Dersjant, ‘Oud bestuur: een jaar ongenode gast bij een waterschap’. Zonder gehinderd te worden door al te veel kennis over de functies van een waterschap, volgde Dersjant de bestuursvergaderingen van een enkel waterschap – ‘Rivierenland’ – vanaf de publieke tribune. Dit leidde tot een bijna hilarische en ophef veroorzakende beschrijving van ‘de waterschappen’. Terwijl deze – zeker sinds de invoering van het lijstenstelsel bij verkiezingen, in 2008 – allang niet meer de ‘Boerenrepublieken’ van weleer zijn.

Het knappe van het boek van Vollaard c.s. is dat het een totaaloverzicht van de geschiedenis, betekenis, positie, functies en taakvervulling van de waterschappen biedt. Daarmee graaft het dieper en is het uitgebreider dan de ‘zusterbundel’ ‘Provinciale Politiek’ en komt het qua diepgang in de buurt van de andere ‘zusterbundel’ ‘De Gemeenteraad’.

‘Waterschappen. Democratie in een onbekend bestuur’ behandelt vrijwel alle facetten van wat Rogier van der Sande, voorzitter van de Unie van Waterschappen, “het oudste, het mooiste en het beste bestuur van Nederland” noemt. Waar of niet waar, feit is dat de waterschappen de bakermat vormen van ons zo vaak geroemd poldermodel. Altijd maar schipperen tussen enerzijds de landbouw die baat heeft bij een laag waterpeil en anderzijds de natuur die niet kan floreren zonder een hoog peil. En er dan toch samen uit te weten komen, wat vrijwel altijd en overal lukt. Dat is een kenmerk van het waterschapsbestuur.

De schrijvers beoordelen de democratische kwaliteit van het waterschapsbestuur aan de hand van twee toetsstenen, die ook gebruikt zijn bij het doorlichten van de provinciale politiek, namelijk burgerinvloed en bestuurlijke slagvaardigheid. Over het laatste zijn de schrijvers positief: waterschappen hebben binnen hun takenpakket de mogelijkheden en middelen om uitvoering te geven aan de wensen van hun algemeen bestuur en de inwoners van hun beheergebied.

Als het gaat om de invloed van de inwoners en hun vertegenwoordigers in het algemeen bestuur van een waterschap concluderen de auteurs anders. Dit is ‘zuinigjes’ (p. 249). Alleen al daarmee is het boek geen lovende recensie van de democratische kwaliteit van waterschappen.

Voor een niet gering deel is dit te wijten aan het intussen afgeslankte voortbestaan van de zogeheten ‘geborgde zetels’ in het waterschapsbestuur. Deze zetels worden bezet door aangewezen – dus niet democratisch verkozen – vertegenwoordigers van belangengroepen. Sinds dit jaar zijn dat alleen nog de boeren – via het LTO, hun landelijk verband – en de natuurterreinbeheerders (zoals Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten en provinciale private landschapsinstellingen). Een initiatiefwetsvoorstel van GroenLinks en D66 om alle geborgde zetels af te schaffen haalde het niet door tegenwerking van de ‘rechterzijde’ van de Tweede Kamer. In een daaropvolgend afgezwakt voorstel van de ChristenUnie sneuvelden, ondanks fel verzet van VNO/NCW, wel de geborgde zetels voor bedrijven. Verder werd het aantal geborgde zetels voor de landbouw beperkt tot twee per waterschap, evenveel als die voor de natuur.

De ontwikkeling van de waterschappen wordt in het boek treffend getypeerd door Herman Havekes, bijzonder hoogleraar Publieke Organisatie van het Waterbeheer aan de Universiteit van Utrecht. Binnen de waterschapswereld wordt Havekes gezien als een ‘wandelende encyclopedie over waterbeheer’, maar in zijn bijdrage beperkt hij zich tot de hoofdlijnen. Grofweg gesteld zijn volgens hem waterschappen pas democratieën geworden in 1992, toen ingezetenen – dus de bevolking – een positie kregen in de waterschapsbesturen. Sterker nog, ze kregen daarbinnen de meerderheid. Havekes merkt fijntjes op dat dit niet zozeer uit democratische, maar hoofdzakelijk uit financiële overwegingen ingegeven was (p. 46). In ieder geval kwam daarmee een einde aan de almacht van boeren en bedrijven, die meenden dat zij op grond van hun ‘belang’ en de daaraan gekoppelde waterschapslasten de regie over het waterbeheer konden voeren.

De dualisering van het openbaar bestuur is niet of nauwelijks doorgedrongen tot de waterschappen. Hier heerst nog het monisme, hoewel de praktijk laat zien dat daar op sommige plekken in praktische zin van wordt afgeweken (Wetterskip Fryslân zette hier de toon, met dagelijks bestuurders die geen deel uitmaken van het algemeen bestuur). Maar ook dan blijft de scheiding tussen wetgevende en uitvoerende macht ten principale monistisch. Alleen de Kroonbenoemde voorzitter van zowel het algemeen als het dagelijks bestuur, ofwel de dijkgraaf, verschaft het bestuur een dualistisch trekje (p. 185).

Anders dan provincies en gemeenten – die voor een groot deel afhankelijk zijn van specifieke doeluitkeringen en het Gemeente- en Provinciefonds – zijn waterschappen financieel gezien volstrekt autonoom. Binnen landelijk bepaalde marges bepalen zij zelf de tarieven van de waterschapslasten. Andere overheden dragen niets bij, behalve waar sprake is van gezamenlijke projecten. Grote noodzakelijke investeringen kunnen plaats vinden binnen het Hoogwaterbeschermingsprogramma, waarin naast alle waterschappen ook de rijksoverheid participeert.

Waterschapsbesturen kunnen zelf ook overgaan tot kwijtschelding van waterschapsbelasting voor ingezeten met een zeer laag inkomen. Hierin valt landelijk helaas geen uniformiteit te bespeuren. De een doet het volledig, de andere slechts ten dele.

Het feit dat waterschappen keuzes moeten maken bij de verdeling en bestemming van de (immer schaarse) middelen die hen toekomen, rechtvaardigt een controle van een gekozen vertegenwoordiging van de inwoners. Keuzes maken voor het ene en daarmee dus niet voor het andere zijn altijd politieke keuzes.

Illustratief is de beschrijving en analyse van bevolkingsparticipatie bij versterkingen van de Markermeerdijk en de Waaldijk. Hierover is het oordeel niet onverdeeld positief. Aan de ene kant wordt de aandacht voor participatie gewaardeerd, aan de andere kant belemmeren ongelijke machtsverhoudingen en gebrek aan kennis en expertise bij burgers een daadwerkelijke inbreng van onderop (p. 116, 117).

Ondanks alle informatie, analyses en conclusies die het boek bevat, mis ik gezichtspunten vanuit de praktijk. Bijvoorbeeld over de verschillen tussen waterschappen, waar het gaat om politieke keuzes, bestuursstijl, uitstraling (met als uitersten technocratisch en in zichzelf gekeerd tegenover “wij gaan weliswaar over het water, maar we zijn er voor de mensen”) en positionering ten aanzien van andere decentrale overheden. Hoe gaan de waterschappen om met de gemeenten in hun beheergebied, hoe is de feitelijke verstandhouding met de provincies in wier gebied waterschappen liggen? Hoe wordt in dit verband met klimaatadaptatie en -mitigatie omgegaan? En niet te vergeten: hoe verloopt de samenwerking – of het ontbreken daarvan – met Rijkswaterstaat, nog altijd een machtig orgaan in bestuurlijk Nederland.

Rest de vraag die soms gesteld worden bij verkiezingen voor waterschapsbesturen: zijn er linkse en rechtse dijken? Het antwoord is: ja, die zijn er. Elke waterkering moet aan normen voldoen, maar aanleg en versterking van dijken kan samengaan met onder meer landschapsontwikkeling, recreatieve functies, experimenten met zilte teelt vanwege het oprukkende zoute water, oeverbeheer en ruimtelijke ordening. Allemaal een kwestie van kiezen, ook of je er het geld voor over hebt of niet. Dat is dus altijd bij uitstek een politieke keuze. Links gaat bij wijze van spreken het land op, rechts blijft op het water steken. En zo kunnen dijken ‘links’ of ‘rechts’ zijn.

Hans Vollaard en Harmen Binnema (red.) Waterschappen. Democratie in een onbekend bestuur. Amsterdam, Uitgeverij Boom, 270 pag. isbn 978 90 2442 470 22023, € 27,90

Bert Middel was gemeenteraadslid, Statenlid, lid van de Tweede en Eerste Kamer (namens de PvdA), burgemeester van Drachten|Smallingerland en dijkgraaf van Waterschap Noorderzijlvest.