Vierde macht?

maandag 27 maart 2023, 13:00, Prof.Mr. Roel Bekker

Een lange tijd had ik het begrip ‘vierde macht’ als typering van ambtenaren niet meer gehoord. Maar onlangs was het er weer, in het rapport van de enquêtecommissie aardgaswinning Groningen! Dat was in de passages waarin de ambtenaren van het rijk uitgebreid werden bekritiseerd. Het KNMI had de kracht van de aardbevingen ernstig onderschat. Het Staatstoezicht op de Mijnen trok pas aan de bel toen het veel te laat was. En de beleidsambtenaren van EZ hadden volgens de commissie ten onrechte de veiligheid van Groningers te weinig meegenomen in hun advisering. Ze hadden hun oren laten hangen naar de belangen van de industrie en de minister niet voorzien van de juiste informatie. Daardoor was ook de Kamer niet goed geïnformeerd. De commissie zegt nog net niet dat het allemaal anders was gelopen als dat wél was gebeurd. Maar los daarvan: een zeer negatief oordeel. De ambtenaren als vierde macht, aldus de commissie.

Er is best wat af te dingen op de bevindingen van de commissie. Maar die kant wil ik niet op. Onmiskenbaar heeft ook de ambtelijke dienst in deze zaak niet optimaal gefunctioneerd. Ambtenaren zijn niet alert genoeg geweest. Ze zijn te lang in het zelfde spoor blijven rijden en hebben niet goed om zich heen gekeken. Ze zijn niet slagvaardig genoeg geweest bij het oplossen van de schade. In het tamelijk ondoorzichtige Gasgebouw waren ze de weg kwijt geraakt. Ze zijn niet goed omgegaan met de dilemma’s, wat juist een van de belangrijkste kwaliteiten van een ambtenaar moet zijn. Dat ze van de politiek geen signalen kregen om het anders te doen, is geen excuus.

Het is niet de eerste keer de laatste tijd dat de vinger naar de ambtelijke dienst gaat. Het recente rapport van de OVV over het beschermen van kroongetuigen is evenmin een lofzang op ambtelijke kwaliteit. In de toeslagenaffaire kwam de ambtelijke dienst er ook niet goed vanaf. Als ik het goed waarneem, is er een patroon te zien. Het gaat om ambtenaren een beetje aan de rand van een ministerie of overheidsorganisatie. Belast met een taak die niet de meeste aandacht had van de moederorganisatie, omdat men het daar te druk had met nieuw beleid. Hun taak behoorde niet tot de kerntaak van de organisatie waar ze werkten. Ze werden geconfronteerd met ingewikkelde regelingen of niet al te duidelijke, op uitvoerbaarheid geteste beleidsopgaven. Geen heldere richtlijnen. Maar wel nieuwe eisen die over hen heen werden gestrooid. Waarbij ze zelf in lastige omstandigheden een weg moesten zien te vinden. En daarbij de weg en de minister soms kwijtraakten. Ook omdat hun bewindspersoon wel andere dingen aan zijn hoofd had en aannam dat het wel goed zat. Onderbedeeld bij het uitreiken van rangen en formatieruimte, waardoor de kwaliteit niet op niveau was. Verwaarloosd, om het kort samen te vatten. Het is een patroon dat bij meer beleidsblunders is te zien.

Wat te doen? Politici en ambtenaren die over elkaar gaan klagen of elkaar de schuld geven: dat helpt niet. Het strafrechtelijk vervolgen van ambtenaren, zoals sommige Kamerleden wel eens bepleiten, lijkt me ook slecht. Roepen om het aftreden van de schuldigen of zelfs van de premier: tja! Disciplinaire maatregelen: natuurlijk als daar aanleiding toe is, maar verwacht er niet te veel van. Ook niet van vage acties gericht op een andere cultuur. Of het herformuleren van de ambtseed. ‘Activistisch’ worden als ambtenaar: liever niet!

Ik zie meer in het verduidelijken van verantwoordelijkheden en mensen daarop aanspreken, zowel politici als ambtenaren. Ik zou er voorstander van zijn dat het politieke systeem zich minder richt op de eigen beeldvorming en meer interesse toont voor de uitvoering van beleid. Niet met de mond maar daadwerkelijk, daar ontbreekt het nog veel te veel aan. Het ambtelijke systeem zou wat mij betreft wat meer moeten handelen op basis van eigen vakmanschap en de waarden die daarbij horen. Ambtenaren moeten niet willen anticiperen op wat zij denken dat de politiek prettig vindt. Maar opkomen voor wat zij zelf belangrijk vinden. Rationeel en oplossingsgericht werken, maar dan echte oplossingen en niet oplossingen die alleen maar politiek goed uitkomen. De minister net zo lang aan zijn jasje trekken totdat die luistert. Managers moeten niet de politiek tegemoet willen werken maar managen. Ruimte en tijd claimen om het werk te kunnen doen. Zich niet op laten jagen. Beter letten op zwakke signalen. Niet te snel zeggen dat iets kan. Geen heldendaden beloven. Onze ambtelijke dienst heeft misschien teveel zelfvertrouwen, en denkt alles aan te kunnen. Niet doen! Terug naar wat moet en kan. Samen met de politiek op zoek naar goed bestuur, daar moeten die twee systemen elkaar vinden.

Vierde macht? Nee. Maar het moet wel beter en dat kan op basis van een eigen visie op kwaliteit.


Prof. Mr. Roel Bekker was ruim negen jaar secretaris-generaal van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en leidde daarna drie jaar het programma Vernieuwing Rijksdienst. Van 2007 tot 2014 was hij hoogleraar in Leiden.

Deze bijdrage stond in