De moeilijke overgang van 'crisis reactie' naar langetermijnstrategie

De reactie van de EU op de Russische oorlog tegen Oekraïne in 2022 wordt algemeen beschreven als ongekend qua reikwijdte en onverwachte snelheid, waaruit een zeldzame eenheid tussen haar lidstaten bleek. Een jaar later, en zonder dat er een einde aan de Russische oorlog in zicht is, rijst de vraag hoe goed de EU erin is geslaagd de overgang te maken van haar opmerkelijke 'crisis reactie' naar het ontwikkelen van strategieën voor de langere termijn om Oekraïne te ondersteunen.

Dit artikel geeft een overzicht van de acties van de EU ten aanzien van Oekraïne op vier hoofdgebieden: (a) de integratie van vluchtelingen uit Oekraïne, (b) de toetreding van Oekraïne tot de EU, (c) de militaire en financiële hulp van de EU aan Oekraïne en (d) de doeltreffendheid van de sancties.

Hoewel de EU geschiedenis heeft geschreven met haar eerste reacties op de Russische invasie, worstelt ze momenteel met het vinden van strategieën voor de langere termijn om de gevolgen van de oorlog, en de ernstige geopolitieke uitdagingen die eruit voortkomen, aan te pakken.

(a) Oekraïense vluchtelingen. Van humanitaire hulp tot integratiestrategieën voor de langere termijn

Bijna 8 miljoen vluchtelingen zijn Oekraïne ontvlucht sinds de Russische invasie in februari 2022. De EU reageerde met snelle steun, waaronder verblijfsrechten, werkvergunningen en toegang tot gezondheidszorg, scholen, huisvesting en bankdiensten. In oktober 2022 verlengde de Europese Commissie de richtlijn tijdelijke bescherming tot 4 maart 2024. Een onevenredige druk op de opvang- en integratiecapaciteit van een handvol EU-landen kan echter een cruciale uitdaging worden voor het implementeren van tijdelijke bescherming.

Polen, Duitsland en Tsjechië hebben tot nu toe de meeste vluchtelingen geregistreerd voor tijdelijke bescherming. De druk op de opvang- en integratiecapaciteit zal waarschijnlijk toenemen, aangezien vluchtelingen niet permanent naar huis kunnen terugkeren. Europa zou meer moeten doen om vluchtelingen te helpen integreren in zijn samenlevingen en economieën, wat een overgang inhoudt van crisisrespons naar langetermijnstrategie. Het zou bijvoorbeeld belangrijk zijn te investeren in de capaciteit van de staat om te zorgen voor adequate huisvesting, scholing, taalcursussen en werkgelegenheid voor vluchtelingen, evenals een alomvattend aanbod voor kinderopvang. Actief arbeidsmarktbeleid, dat tot nu toe in verschillende mate is gebruikt, moet meer op maat worden gemaakt om de vaardigheden van vluchtelingen en het succes op de arbeidsmarkt te verbeteren, met inbegrip van de erkenning van kwalificaties, taalcursussen en diensten voor het zoeken naar en matchen van werk.

De Europese Commissie moet zich voorbereiden op financiële steun op langere termijn voor de inspanningen van de lidstaten om Oekraïense vluchtelingen op te vangen, naast de huidige focus op het bieden van onmiddellijke humanitaire hulp. Bovendien zou de EU haar onlangs voorgestelde wijziging van de Long-term Residence Directive moeten herzien door af te zien van de uitzondering voor degenen die tijdelijke bescherming genieten, waardoor vluchtelingen uit Oekraïne de status van regulier verblijf kunnen krijgen.

(b) Ondersteuning van de hervormingsinspanningen van Oekraïne - kandidaat status

Oekraïne heeft in februari 2022 het EU-lidmaatschap aangevraagd en kreeg in juni 2022 de status van kandidaat-lidstaat van de EU. In december 2022 keurde de EU een lening van € 18 miljard voor Oekraïne goed, afhankelijk van de voortgang van de hervormingen in het land. Vertegenwoordigers van de Oekraïense regering verklaarden onlangs dat 77 procent van de verplichtingen uit het associatieverdrag is nagekomen, waarvan 90 procent op het gebied van justitie. De grote onbeantwoorde vraag die echter overblijft, is hoe snel Oekraïne lid kan worden van de EU.

De EU verwacht duidelijk de gebruikelijke procedure te volgen: een kandidaat-lidstaat moet voldoen aan de criteria van Kopenhagen en een officieel besluit van de Europese Commissie ontvangen over hoe goed het dat doel heeft bereikt; op basis van de positieve beoordeling van de Commissie kan de EU-Raad onderhandelingen starten met een land over lidmaatschap. In maart 2023 zal de Commissie naar verwachting een verslag uitbrengen over de voortgang van de hervormingen in Oekraïne. Het valt nog te bezien of het verslag gericht is op de procedure - dat wil zeggen dat aan alle criteria moet zijn voldaan voordat toetredingsonderhandelingen kunnen beginnen - of meer op politieke of op waarden gebaseerde motieven - dat wil zeggen het starten van onderhandelingen met Oekraïne om geopolitieke redenen, en om het moreel onder de Oekraïners op te krikken.

Binnen de EU worden de discussies over de kwestie voortgezet terwijl grotere vragen opdoemen: bijvoorbeeld hoe om te gaan met de andere huidige kandidaat-lidstaten, zoals Albanië, Montenegro en Noord-Macedonië; hoe klaar is de EU voor een nieuwe uitbreiding, inclusief de hervorming van haar besluitvormingsprocessen; en natuurlijk, is het huidige uitbreidingsbeleid van de EU überhaupt een geschikt instrument om de huidige geopolitieke uitdagingen het hoofd te bieden, zoals de groeiende Russische militaire dreiging in Europa of een veranderende wereldorde in het algemeen?

(c) Militaire, financiële en humanitaire hulp aan Oekraïne en hoe nu verder met het EU-defensiebeleid?

In Brussel zijn veel EU-ambtenaren van mening dat de Russische invasie van Oekraïne het buitenlands, defensie- en veiligheidsbeleid van de EU heeft omvergeworpen. Als reactie op de Russische invasie van Oekraïne heeft de EU nu voor het eerst in haar geschiedenis geld gemobiliseerd voor de levering door de lidstaten van militair materieel, waaronder dodelijke wapens, via de Europese Vredesfaciliteit (EPF). EU-landen en -instellingen hebben bijna uitgegeven € 52 miljard aan militaire, financiële en humanitaire hulp aan Oekraïne , inclusief ongeveer € 12 miljard aan militaire hulp in het kader van de EPF en bilaterale steun van EU-lidstaten.

In februari 2023 had de EU steun voor het Oekraïense leger ter waarde van € 3,6 miljard goedgekeurd. Gedurende 2022 heeft de EU beleidsvoorstellen opgesteld die gericht zijn op het organiseren van Europa's herbewapeningsinspanningen en het smeden van een sterkere Europese industriële defensiebasis, waaronder een nieuw gezamenlijk initiatief voor defensie-aanbestedingen. De steun van Europa aan Oekraïne was sinds het begin van de oorlog echter altijd achtergebleven bij die van de VS. Vooral op het gebied van militaire hulp blijft de discrepantie tussen Europa en de VS groot. Een van de vele problemen die de EU ervan weerhouden om naar een sterker defensiebeleid te evolueren, is dat Frankrijk en Duitsland het oneens zijn over hoe de herbewapening van Europa vorm moet worden gegeven, en dat de noordelijke en oostelijke lidstaten van de EU zich richten op de NAVO en van oudsher sceptisch staan tegenover een EU-defensiebeleid.

Bij de laatste begrotingsonderhandelingen zijn de middelen die de EU aanvankelijk had uitgetrokken voor defensie aanzienlijk verlaagd. Ook moet het opbouwen van een gemeenschappelijke defensie vergezeld gaan van een verenigd buitenlands beleid en effectieve besluitvormingsmechanismen, en hier heeft de EU nog een lange weg te gaan.

(d) Effectiviteit van EU-sancties: van ongekende maatregelen tot 'fatique'

Hoewel de sancties van de EU de Russische oorlog tegen Oekraïne niet hebben gestopt, is er voldoende bewijs dat de sancties al effect hebben gehad. De meeste EU-functionarissen die betrokken zijn bij het Europese sanctiebeleid benadrukten dat het nooit de bedoeling was dat Rusland zijn troepen zou terugtrekken. In plaats daarvan was het doel de oorlogsmachine van het Kremlin te verzwakken door Poetin de financiering te ontzeggen die hij nodig heeft. Bewijs van dat laatste is dat het Russische begrotingstekort toeneemt, de inkomsten uit olie en gas worden gehalveerd en op de langere termijn zeer waarschijnlijk zullen blijven krimpen, en kritieke technologie voor industriële productie schaars is.

Voor anderen hebben de sancties hun doel niet bereikt, omdat de oorlog nog niet is beëindigd. Terwijl de eerste reactie van de EU met het opleggen van sancties ongekend was in haar geschiedenis, spreken EU-ambtenaren een jaar later al van 'sanctions fatique'. Met de tijd begonnen sommige EU-lidstaten energie-gerelateerde sancties tegen te houden, sancties op fossiele brandstoffen kwamen ook met overgangsperioden, waardoor Rusland de tijd kreeg om zich aan te passen en zijn export naar andere delen van de wereld om te schakelen. Hoewel de EU de energie-aankopen uit Moskou gestaag afbouwde, zorgden de hoge prijzen ervoor dat de geldstromen naar Rusland hoog bleven. Sanctiebesluiten werden helaas ook vaak geblokkeerd door het veto van enkele lidstaten, zoals Hongarije.

Om naar een meer duurzame regeling te komen, probeert de EU momenteel de verlengingsperiode voor sancties te veranderen van zes naar twaalf maanden, waardoor individuele lidstaten minder kans krijgen om EU-sancties te blokkeren. Maar het voorstel wordt momenteel - misschien niet verwonderlijk - geblokkeerd door Hongarije. Op langere termijn moet de EU haar besluitvormingsproces herzien en overgaan naar besluiten over sancties die kunnen worden genomen met meerderheid van stemmen, als onderdeel van een langetermijnvisie op het strategisch gebruik van sancties en een duidelijke strategie ten aanzien van Rusland. Tot nu toe hebben de EU en haar lidstaten de vraag vermeden welke uitkomst van de oorlog ze willen voor Oekraïne en voor Rusland; een vraag die niet alleen zeer kritisch is voor Oekraïne, maar ook voor de toekomstige eenheid en geloofwaardigheid van de EU.

Dr. Giselle Bosse is universitair hoofddocent Externe Betrekkingen van de EU, Jean Monnet-leerstoel en vicedecaan Onderwijs aan de Faculteit Cultuur- en Maatschappijwetenschappen van Universiteit Maastricht.