Waterschapsverkiezingen: steeds meer te kiezen?

Ze worden vaak de meest onbekende verkiezingen van Nederland genoemd. Op 15 maart 2023 vinden, naast de verkiezingen voor de Provinciale Staten, ook weer de verkiezingen plaats voor de algemene besturen van de 21 waterschappen. Het is de derde keer dat deze verkiezingen gelijktijdig met de provinciale statenverkiezingen worden gehouden. De hogere opkomst die daarvan het gevolg is, is vanuit democratisch perspectief natuurlijk mooi maar geeft eigenlijk een wat vertekend beeld. De waterschappen blijven de grote onbekende van het binnenlands bestuur.

Waterschappen zijn, net als gemeenten en provincies, een vorm van decentraal bestuur, maar zij onderscheiden zich van deze beide laatste door hun ‘functionele’ karakter. Hun taken- en bevoegdhedenpakket is exclusief gericht op één belangrijke functie: de zorg voor de waterhuishouding.¹ Die zorg valt natuurlijk in vele aspecten uiteen, maar het blijft een wezenlijk verschil dat de waterschappen, anders dan provincies en gemeenten, niet zelf nieuwe, geheel andere, onderwerpen aan hun taken- en bevoegdhedenpakket kunnen toevoegen. Zij beschikken niet over een open, maar over een gesloten huishouding, zoals dat dan heet.

Het functionele karakter van de waterschappen werkte van oudsher (en tot op de dag van vandaag) door in de manier waarop hun besturen worden samengesteld.² Kenmerkend was (en is) namelijk dat organisaties die bij die waterhuishouding in het bijzonder belang hebben, een gegarandeerde invloed in het bestuur van het waterschap hebben. Dit zijn de zogeheten ‘geborgde zetels’ waarover de laatste jaren veel te doen was. Bij de verkiezingen van 15 maart zullen de geborgde zetels niet zijn verdwenen, maar hun aantal is wel flink teruggebracht, als gevolg van een kortgeleden in werking getreden initiatiefwet van de leden Bromet en Tjeerd de Groot, waarover hieronder meer.

Waterschappen kennen een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur (en een voorzitter). Het algemeen bestuur varieert in grootte tussen de 18 en de 30 leden. Het precieze aantal wordt door provinciale staten in een reglement vastgesteld. Dit algemeen bestuur bestaat uit vertegenwoordigers van categorieën van belanghebbenden bij de uitoefening van de taken van het waterschap. De Waterschapswet omschrijft wie die belanghebbenden zijn. Dat zijn allereerst de ingezetenen van het waterschap (die daarvoor ook belasting betalen), en daarnaast twee³ groepen die volgens de wetgever in het bijzonder belang hebben bij een goed waterbeheer: de agrariërs (ook wel aangeduid als de categorie: ‘Ongebouwd’), en de eigenaren van natuurterreinen. Deze twee groepen hebben, sinds de recente wetswijziging, elk twee geborgde zetels in het algemeen bestuur van het waterschap.⁴ Die zetels worden dus niet door middel van de verkiezingen ingevuld, maar door benoeming door de achterliggende organisaties van de genoemde categorieën. De overige zetels worden door middel van verkiezingen verdeeld.

Het aantal geborgde zetels was voorheen een stuk hoger. Per waterschap waren er tot voor kort in totaal 7 tot 9 geborgde zetels.⁵ Van de in totaal 602 zetels waren er 160 toegekend aan de toen nog drie categorieën geborgde zetels: 71 voor Ongebouwd (12%), 63 voor Bedrijven (11%) en 26 (4%) voor Natuurterreinen.⁶ Een substantieel deel, al met al.

Het bestaan van die geborgde zetels hield de meningen al langere tijd verdeeld. ‘Ondemocratisch’, meenden sommigen. ‘Shell heeft toch ook geen zetels in de Tweede Kamer?’, zeiden de wat retorisch aangelegden. ‘Oneerlijk’, meenden weer anderen, omdat de genoemde belangenorganisaties hun belangen niet alleen via de geborgde zetels, maar vaak ook via de verkozen zetels (het algemene lijstenstelsel) toch al wel zagen geborgd. Hun belangen werden dus als het ware dubbel meegewogen. Aanhang voor behoud van de geborgde zetels was er uiteraard ook, met name bij de genoemde categorieën (en hun politieke representanten), maar ook bij degenen die meenden dat geborgde zetels bij uitstek passend zijn voor een stelsel van functionele decentralisatie.⁷

Toch concludeerde in 2020 een door de minister van Infrastructuur en Waterstaat ingestelde adviescommissie, de commissie-Boelhouwer, dat de geborgde zetels konden worden afgeschaft.⁸ De commissie wees met name op twee recente ontwikkelingen ter ondersteuning van dat standpunt: enerzijds het al weergegeven argument dat de specifieke belangen van de genoemde groepen in de praktijk ook al via het algemene lijstenstelsel worden behartigd. Anderzijds het argument dat in de praktijk nieuwe dimensies van de taken van een waterschap aan het ontstaan zijn, als gevolg van klimaatverandering en de daaruit voortvloeiende nieuwe vragen en opgaven met betrekking tot water, zoals hogere rivierafvoeren, wateroverlast en langere perioden van droogte. Dat vraagt, in samenwerking met andere overheden, om een andere weging van alle betrokken deelbelangen, nu en in de toekomst.⁹

Kort na het verschijnen van het rapport van de commissie, maakte het Tweede Kamerlid Bromet een initiatiefvoorstel aanhangig (later samen met het Kamerlid Tjeerd de Groot) om de besturen van de waterschappen ‘te democratiseren’, en de geborgde zetels om die reden in hun geheel af te schaffen. Een wat andere onderbouwing dus, dan die van de commissie-Boelhouwer. Het vraagstuk hield de politiek scherp verdeeld, totdat een aangenomen amendement Grinwis¹⁰ de angel uit het vraagstuk haalde, door de geborgde zetels niet af te schaffen, maar tot de genoemde 2x2 terug te brengen. Systematisch werd het wetsvoorstel daar niet mooier van, maar politiek wel haalbaarder.¹¹

Het gevolg ervan is dat er bij de komende waterschapsverkiezingen inderdaad meer te kiezen valt, in die zin dat meer zetels dan voorheen via het algemene politieke lijstenstelsel worden verdeeld. Het effect daarvan zal moeten worden afgewacht. Of het ‘gemoedelijke’ waterschapsbestuur ten prooi zal vallen aan versnippering en verruwing, zoals sommigen vrezen, zal moeten blijken.¹² Of de (geregeld tegengestelde) belangen van agrariërs en eigenaren van natuurterreinen voldoende tot hun recht kunnen komen eveneens, al lijkt daar op voorhand geen reden tot grote zorg.

Wie een stemwijzer voor de waterschapsverkiezingen invult,¹³ wordt niet alleen veelal geconfronteerd met de relatieve onbekendheid met de problemen waarvoor het waterschapsbestuur zich gesteld ziet, maar ook met de vraag hoever het takenpakket van het waterschap zich zou moeten uitstrekken. De discussie daarover is nog lang niet gevoerd. In die zin valt er bij toekomstige waterschapsverkiezingen dus misschien nog wel veel meer te kiezen.

Solke Munneke is hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen en fellow van het Montesquieu Instituut. Hij maakte in 2020 deel uit van de commissie-Boelhouwer die adviseerde over de (afschaffing van de) geborgde zetels in het waterschapbestuur.

¹ Zie artikel 1 van de Waterschapswet.

² Zie daarover H.J.M. Havekes en I.D.M. Elferich-Rodenburg, ‘Waterschapsverkiezingen nieuwe stijl: een succesverhaal?, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2020 (11) 1, p. 20-41.

³ Het waren er drie. De categorie ‘Bedrijven’ is bij de recente wetswijziging komen te vervallen. Het ging hier om bedrijven die veel meebetaalden aan de zuivering van het afvalwater dat zij produceerden. De wetgever was van oordeel dat dat geen goede grond meer was om geborgde zetels te hebben.

⁴ Artikel 13, tweede lid, Waterschapswet.

⁵ Voor waterschappen met 18 zetels in het algemeen bestuur gold een maximum van 8 geborgde zetels.

⁶ Bron: QuickScan COELO in samenwerking met de commissie-Boelhouwer. Zie bijlage 4 van het Rapport Geborgd Gewogen van de Commissie-Boelhouwer.

⁷ Zie bijvoorbeeld: K.M. Landman, ‘Het initiatiefvoorstel Bromet/De Groot: wettelijk wangedrocht of democratische doorstart van het waterschap?’, in Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2002 (13) 4, p. 295-304.

⁸ Commissie-Boelhouwer, Geborgd Gewogen. Advies over de geborgde zetels in waterschapsbesturen, mei 2020.

⁹ Kritisch daarover: Karlijn Landman, Frank Groothuijse & Marleen van Rijswick, ‘Afschaffing van geborgde waterschapszetels gestoeld op drijfzand?’, Nederlands Juristenblad 23-10-2020 afl. 36, p. 2758-2766.

¹⁰ Kamerstukken II 2021/22, 35608, nr. 17.

¹¹ Zie ook de deskundigenbijeenkomst die de Eerste Kamer over het voorstel organiseerde (Kamerstukken I 2022/23 35608 G) en de voorlichting die de Raad Van State op verzoek van de Eerste Kamer uitbracht over het gewijzigde wetsvoorstel (Kamerstukken I 2022/23, 35608 K).

¹² Zie bijvoorbeeld het artikel ‘Wij gaan de polarisatie niet opzoeken’ in de Nieuwsbrief Binnenlands Bestuur van 24 februari 2023.

¹³ Bijvoorbeeld mijnstem.nl