Aan het hoofd van de provincie?

De Provinciale Staten van Limburg hebben 47 zetels en die worden bezet door niet minder dan 14 fracties. Het CDA heeft als grootste fractie acht zetels en daarnaast zijn er drie partijen met twee zetels en drie eenpersoonsfracties. Limburg is bepaald geen uitzondering. Na de verkiezingen van 2019 waren er in alle Staten minimaal 11 fracties en dat werden er, na de afsplitsingen van met name voormalige Statenleden van Forum voor Democratie, alleen maar meer.

We zouden het haast vergeten, maar datzelfde Forum voor Democratie was bijna vier jaar geleden de grote winnaar van de provinciale verkiezingen. Forum haalde de meeste stemmen, maar de 14,5% die het landelijk scoorde, was het laagste percentage ooit voor de grootste partij. Het gevolg van de sterke fragmentatie en het ontbreken van echt grote partijen, was dat de colleges van Gedeputeerde Staten die de provincie gingen besturen, vaak uit vier of meer partijen bestonden. Ook hadden deze colleges doorgaans maar een krappe meerderheid in Provinciale Staten.

Artikel 125 van de Grondwet stelt dat Provinciale Staten ‘aan het hoofd van de provincie’ staan, of eenvoudiger gezegd: de baas zijn van de provincie. Maar wat zien we daarvan in de praktijk, in een zo gefragmenteerd politieke landschap? Ten eerste zien we dat in de afgelopen jaren met de komst van nieuwe partijen als de Partij voor de Dieren, PVV en Forum de tegenstellingen in Provinciale Staten scherper zijn geworden. Dit zijn ook de partijen die, samen met de SP, vrijwel altijd tot de oppositie behoren. Coalities worden gevormd uit het brede midden van VVD tot en met GroenLinks. Voor de eerste partij is het lastig om te veel richting PVV of Forum te bewegen zonder gedoe in de coalitie te krijgen, voor de tweede geldt hetzelfde ten aanzien van SP of Partij voor de Dieren. Met in sommige provincies als uitkomst dat coalitiepartijen elkaar stevig vasthouden en initiatieven en voorstellen van de oppositiepartijen op weinig steun kunnen rekenen.

De vanuit het dualisme gedachte verhouding tussen Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten wordt zo overvleugeld door de verhouding oppositie tegenover coalitie. De rol van Provinciale Staten als eigenstandig orgaan, in plaats van als verlengstuk van Gedeputeerde Staten, komt onder druk te staan. De kaderstellende rol krijgt gebrekkig invulling, omdat het lastig is buiten de lijnen van het coalitieakkoord te kleuren. De controlerende rol krijgt gebrekkig invulling, omdat vooral wordt geoordeeld op basis van de informatie die vanuit het college komt. Hierbij is bovendien het risico dat het werk van de griffie en van de Rekenkamer, beide belangrijke ‘hulptroepen’ van de Staten, ook onder invloed komt te staan van die oppositie-coalitie dynamiek.

In hoeverre Provinciale Staten tegenwicht kunnen bieden aan Gedeputeerde Staten, is mede afhankelijk van de mate waarin zij als collectief opereren. We kunnen daarbij twee ideaaltypen onderscheiden. De eerste is die van opdrachtgever van Gedeputeerde Staten. Dat houdt in dat de beleidsagenda en beleidskoers beginnen in Provinciale Staten. Zij vormen zelf het platform om in gesprek te gaan met stakeholders en creëren een eigen informatiepositie om Gedeputeerde Staten te kunnen sturen en controleren. De tweede is die van raad van toezicht, wat betekent dat Gedeputeerde Staten de beleidslijnen en financiële kaders bepalen, zij ook de contacten onderhouden met stakeholders en Provinciale Staten zich voor de kaderstelling en controle vooral baseren op informatie vanuit het college en de ambtelijke organisatie. De ene rolopvatting is niet per se beter of slechter dan de andere. In de praktijk is een mix van beide goed denkbaar, die van de timing, van het onderwerp en van de context afhankelijk is. Maar het is wel zorgelijk voor het machtsevenwicht wanneer de volksvertegenwoordiging alleen nog maar als raad van toezicht opereert.

Die opdrachtgevende rol voor Provinciale Staten is immers alleen maar belangrijker geworden nu provincies hun werk doen in een ingewikkeld krachtenveld met andere overheden, bedrijven, belangengroepen en maatschappelijke organisaties. Denk aan het stikstofdossier, waarin Europese regels door de rijksoverheid nader worden ingevuld en voor de uitvoering naar de provincies wordt gekeken. Provincies die op hun beurt al veel langer met boeren en natuurorganisaties in gesprek waren en graag meer willen zijn dan een doorgeefluik van rijksbeleid. Of denk aan de ontwikkeling van Regionale Energiestrategieën, waar onduidelijk blijft wie nu precies waarvoor verantwoordelijk is (provincie? gemeente? waterschap?), maar het ook ingewikkeld is alle betrokkenen, van inwoners tot en met energiebedrijven, tijdig in beeld én aan tafel te hebben.

Willen Provinciale Staten op deze manier aan het stuur zitten, dan zullen zij vaker als collectief op moeten treden en gezamenlijk het gesprek moeten voeren over wat de belangrijke thema’s voor hun provincie zijn en welke kant zij daarmee op willen. Een Statenakkoord, werkbezoeken, politieke markten, hoorzittingen en allerlei andere instrumenten kunnen bijdragen aan dat gevoel van gezamenlijkheid. Dat neemt uiteraard de inhoudelijke verschillen niet weg - sterker nog, die moeten er zijn en blijven - maar het betekent wel veel meer focus op waar Provinciale Staten in de kaderstelling en de controle op willen letten. Zo wordt de verhouding tussen Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten meer gelijkwaardig en kunnen Provinciale Staten meer waarmaken dat zij aan het hoofd van de provincie staan.

Dr. Harmen Binnema is universitair docent bestuur en beleid aan de universiteit van Utrecht.