Aparte verbodsregeling voor politieke partijen is niet nodig en niet effectief

Het nu in consultatie gegeven voorstel voor een Wet op de politieke partijen bevat bepalingen met betrekking tot transparantie op het gebied van de organisatie, financiën en advertenties van politieke partijen. Voor het geval van overtredingen kent het als sancties de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom. Maar nu het wetsvoorstel ook gaat over de subsidiëring van politieke partijen, had het in de rede gelegen om ook in geval van overtreding van de transparantievoorschriften de sanctie van het voor een of meer jaren uitsluiten van subsidiëring mogelijk te maken, met name bij recidive. Dat is een gemiste kans.

Begin bij de aanvraag

Ook de mogelijkheden die het subsidie-instrument biedt om reeds bij de aanvraag te beoordelen of de aanvrager aan bepaalde normen voldoet, worden in het wetsvoorstel onvoldoende benut. Het is hét moment waarop de doelstellingen van een aanvrager kunnen worden getoetst. Als die dán al een bedreiging blijken te vormen voor de democratische rechtsstaat, is dat een goede reden om géén subsidie te verlenen. Daarvoor hoeft die bedreiging ook nog niet “ernstig” te zijn. Ook of de aanvrager voldoet aan de in het wetsvoorstel opgenomen transparantieregels met betrekking tot de interne organisatie, kan dan al worden beoordeeld.

Hetzelfde geldt voor de vraag of de financiële administratie van de aanvrager – en van eventuele neveninstellingen – zodanig is ingericht dat de aanvrager in staat is om te voldoen aan de voorschriften die het wetsvoorstel bevat over financiële transparantie.

Sanctionering regels Tweede Kamer

Ook zou kunnen worden overwogen of het idee van sanctie-escalatie kan worden toegepast op een ander probleem: de gebrekkige mogelijkheden tot sanctionering van overtreding van regels van de Tweede Kamer door haar leden. Die zijn nogal beperkt: maximaal een schorsing voor de duur van een maand. Subsidiëring van politieke partijen kan gezien worden als beloning voor het behalen van één of meer zetels in de Tweede Kamer. Daar mag best iets tegenover staan: je houden aan de interne regels van die Kamer. Als een Kamerlid dat níet doet, zeker als sprake is van recidive, kan het de betrokken partij tijdelijk uitsluiten van subsidie een gerechtvaardigde en effectieve sanctie zijn. Zónder dat de grondwettelijke rechten van gekozen Kamerleden worden beknot. Daarvoor is te meer aanleiding nu het strafrecht geen rol kan spelen als stap op de escalatielader, als het gaat om op zich strafbare uitlatingen waarvoor Kamerleden niet vervolgd kunnen worden wegens hun immuniteit.

Er zijn in hoofdzaak twee verschillen tussen de al bestaande algemene regeling voor het verboden verklaren van een rechtspersoon in artikel 2:20 BW en de specifieke regeling voor politieke partijen in het nu in consultatie gebrachte wetsvoorstel.

In de eerste plaats wordt in het BW de procedure gestart door een verzoek van het openbaar ministerie bij de rechtbank, waarna nog hoger beroep en cassatie door de Hoge Raad mogelijk zijn. In het wetsvoorstel is voorzien in een procedure die wordt gestart met een verzoek van de procureur-generaal bij de Hoge Raad, die in eerste en enige instantie beslist.

Het tweede verschil is dat in het wetsvoorstel het begrip “democratische rechtsstaat”, dat ook voorkomt in artikel 2:20 BW, nader wordt uitgewerkt in vijf grondbeginselen.

De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel motiveert de keuze voor het creëren van een aparte verbodsregeling voor politieke partijen met de stelling dat de voorgestelde regeling meer recht doet aan de aard en functie van politieke partijen en met betere waarborgen omgeeft. Die betere waarborgen zitten in ieder geval niet in de procedure, want die worden door beperking tot één instantie onmiskenbaar slechter. Ze zouden moeten zitten in het tweede verschil tussen beide regelingen, de nadere normering van het criterium “in strijd met de openbare orde”.

Het begrip “openbare orde” nader ingevuld

Dat “in strijd met de openbare orde” als grondslag voor het verbieden van een rechtspersoon vroeg om een nadere verduidelijking, is al eerder door de wetgever ingezien. Per 1 januari 2022 zijn de volgende twee leden aan artikel 2:20 BW toegevoegd:

• 2. 

  In ieder geval in strijd met de openbare orde is het doel dat of de werkzaamheid die leidt of klaarblijkelijk dreigt te leiden tot een bedreiging van de nationale veiligheid of de internationale rechtsorde of tot de ontwrichting van de democratische rechtsstaat of het openbaar gezag.
• 3. 

  In strijd met de openbare orde wordt vermoed te zijn het doel dat of de werkzaamheid die leidt of klaarblijkelijk dreigt te leiden tot aantasting van de menselijke waardigheid, geweld of het aanzetten tot haat of discriminatie.

Deze twee nieuwe leden gelden niet voor politieke partijen, in afwachting van een beslissing van de wetgever of voor hen een specifieke regeling tot stand wordt gebracht.¹ Het kabinet geeft daar de voorkeur aan, los van het BW. In de memorie van toelichting bij het voorstel voor een Wet op de politieke partijen wordt weliswaar niet ontkend dat de begrippen die in de twee nieuwe leden van artikel 2:20 BW worden genoemd eveneens bruikbaar zijn om te expliciteren waaruit de daadwerkelijke en ernstige bedreiging bestaat die uitgaat van de doelstelling en/of handelingen van een politieke partij. Maar het kabinet vindt het belangrijker dat in een specifieke regeling meer rekening zou kunnen worden gehouden met de rol en de betekenis die politieke partijen hebben in het democratisch bestel en in het democratische besluitvormingsproces, ook in die zin dat duidelijker zou worden waar de grenzen voor hen liggen. Daarnaast vraagt volgens de memorie van toelichting ook de invloedrijke positie van politieke partijen in de democratische rechtsstaat om duidelijkheid over die grenzen.

Deze argumentatie heeft het kabinet grotendeels overgenomen van de Staatscommissie-Remkes. Die baseerde zich echter op de oude tekst van artikel 2:20 BW, waarin nog uitsluitend, in het eerste lid, het criterium “in strijd met de openbare orde” was opgenomen. Na het uitbrengen van het advies van de commissie-Remkes in 2018 is echter al in 2019 een wetsvoorstel ingediend waarmee de hierboven genoemde twee leden aan artikel 2:20 BW zijn toegevoegd. De vraag is dus nu, of het nieuwe wetsvoorstel aan politieke partijen méér duidelijkheid biedt.

Waar liggen de grenzen?

In het nieuwe tweede lid van artikel 2:20 BW is als één van de criteria voor het verbieden van een vereniging al “ontwrichting van de democratische rechtsstaat” opgenomen. Het voorstel voor een Wet op de politieke partijen expliciteert nu wat in ieder geval onder de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat worden verstaan:

• a. 

  periodieke, vrije en geheime verkiezingen;
• b. 

  democratische besluitvorming;
• c. 

  grondrechten;
• d. 

  scheiding van machten;
• e. 

  onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak.

Dat lijkt mooi, maar uit de memorie van toelichting blijkt hoe weinig effectief het is. Dat komt doordat grondbeginselen, zeker als ze met slechts enkele steekwoorden worden omschreven, naar hun aard voor meerdere uitwerkingen vatbaar zijn. Dat vraagt dus om een toelichting waarin uiteengezet wordt waar de grenzen voor die uitwerkingen liggen. De memorie van toelichting doet echter niet meer dan verwijzen naar de Grondwet en enkele organieke wetten, zoals die nu luiden.

Van die toelichting gaat de suggestie uit, dat een politieke partij die één van de genoemde hoofdstukken of artikelen van de Grondwet zou willen wijzigen, de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat bedreigt. Betoogd wordt wel dat het geoorloofd is om veranderingen in het constitutioneel bestel te bewerkstelligen, mits dat gedaan wordt met democratische middelen en niet met het doel om de democratische rechtsorde te ondermijnen of af te schaffen. Maar helderheid over de grenzen biedt dat niet. We weten nog steeds niet welke elementen uit ons constitutioneel bestel eeuwigheidswaarde hebben, in die zin dat een partij die ze bedreigt moet worden verboden, en welke vatbaar zijn voor verandering zonder dat onze democratische rechtsstaat in gevaar komt. De monarchie, de sociale grondrechten, de bekostiging van het bijzonder onderwijs, de Eerste Kamer, de Raad van State, de Nationale ombudsman, ridderorden, de provincies?

Het expliciteren van beginselen van de democratische rechtstaat vanuit de bestaande Grondwet werkt niet. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van het BW is dat beter aangepakt. Daarin werden voorbeelden gegeven van ontwrichting van de democratische rechtsstaat:

“De ontwrichting van de democratische rechtsstaat omvat tevens de duurzame aantasting van de democratische vrijheden, de introductie van een parallel rechtssysteem bijvoorbeeld op basis van religieuze wetgeving, de aantasting van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, de obstructie of onrechtmatige beïnvloeding van vrije verkiezingen, de bedreiging van volksvertegenwoordigers en de omverwerping/afschaffing van onze rechtsstaat.²

Onvolledige normering

Wat in het citaat hierboven opvalt is, dat hierin een grondbeginsel van de democratische rechtsstaat aan de orde komt, dat in het voorgestelde artikel 86 Wpp ontbreekt: de scheiding van kerk en staat. Ook ontbreekt het uiterst belangrijke legaliteitsbeginsel: het grondbeginsel dat openbaar gezag uitsluitend wordt uitgeoefend krachtens de Grondwet of de wet. Waarom zijn die beginselen in het wetsvoorstel afwezig? Omdat ze niet in onze Grondwet zijn geregeld? Dan ontvouwt zich een wel heel bijzondere redeneertrant. Grondbeginselen van de democratische rechtsstaat zijn gelegen in wat in de Grondwet en een paar organieke wetten is geregeld. En wat daarin níet is geregeld, is geen grondbeginsel van de democratische rechtsstaat of althans niet belangrijk genoeg om in het wetsvoorstel te worden genoemd.

Daarnaast ligt in het wetsvoorstel de focus vrijwel uitsluitend op de rol en de betekenis die politieke partijen hebben in het democratisch bestel en in het democratische besluitvormingsproces. De minister van BZK heeft daar uiteraard veel verstand van, maar aldus wordt wel te veel voorbij gegaan aan de mogelijkheid dat een politiek partij buíten het democratische besluitvormingsproces om dingen zou kunnen doen die resulteren in waar het tweede lid van artikel 2:20 BW onder meer op doelt: bedreiging van de nationale veiligheid en ontwrichting van de democratische rechtsstaat. Bijvoorbeeld door buitenparlementair activisme in de vorm van het meewerken aan straat- of snelwegterreur, gewapend verzet tegen de overheid en intimidatie van bestuurders, journalisten, advocaten of leden van de Rechterlijke Macht. Dat valt onder een ander ministerie, maar mag daarom nog niet uit het oog worden verloren. Nu komt het begrip “openbare orde”, dat behalve een normatieve ook een feitelijke dimensie kent, in het wetsvoorstel van BZK niet eens meer voor. Dat maakt het voorstel ineffectief voor het geval een politieke partij verboden zou moeten kunnen worden wegens dergelijke buitenparlementaire activiteiten.

Al deze gebreken in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting tonen aan dat het wetsvoorstel, waar het gaat over het partijverbod, geen meerwaarde heeft ten opzichte van de regeling in het BW.

Sterker nog, artikel 2:20 BW is geschíkter voor het verdedigen van de democratische rechtsstaat, óók tegen bedreigingen die uitgaan van politieke partijen. Mits aan twee voorwaarden wordt voldaan.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel waarmee de twee nieuwe leden aan artikel 2:20 BW werden toegevoegd, werd uiteengezet dat ontwrichting van de democratische rechtsstaat of het openbaar gezag een ernstige vorm van ondermijning impliceert. Daaraan werd toegevoegd dat ondermijning onder meer kan bestaan uit stelselmatige activiteiten die instituties van de democratische rechtsstaat en de onderlinge samenhang tussen burgers verzwakken. Het ligt in de rede dat ook op dit punt het idee van de escalatieladder een rol gaat spelen: het verbieden van een rechtspersoon komt pas aan de orde als er al meerdere veroordelingen wegens stafbare feiten zijn geweest en ook bestuurlijke sancties niet helpen. Daarin ligt een belangrijke waarborg tegen het te snel verbieden van verenigingen en andere rechtspersonen. Maar er zit ook een problematische kant aan twee van de genoemde elementen: het verzwakken van instituties van de democratische rechtsstaat en van de onderlinge samenhang tussen burgers.

Ondermijning van het openbaar gezag

Om verzwakking van instituties van de democratische rechtsstaat te voorkomen kan met behulp van vele artikelen uit het Wetboek van Strafrecht worden opgetreden tegen ondermijning. Maar er is één artikel in het Wetboek van Strafrecht dat daarbij geen rol zou mogen spelen. Het is een uitingsdelict, dat terecht niet is opgenomen in de opsomming van uitingsdelicten die een rol kunnen spelen bij het intrekken van de subsidies en de zendtijd voor politieke partijen: artikel 267, voor zover het gaat over het beledigen van het openbaar gezag, een openbaar lichaam of een openbare instelling. Het is een delict dat niet alleen gemakkelijk overtreden kan worden door boze burgers, maar ook door een politieke partij en de woordvoerders daarvan. Als dat stelselmatig zou gebeuren, kán betoogd worden dat het dreigt te leiden tot ontwrichting van het openbaar gezag. Maar dat zou dan wel een betoog zijn dat uitgaat van een 19^de-eeuwse visie op de overheid en het openbaar gezag. Het had allang geschrapt moeten zijn. Er gaat een onmiskenbaar “chilling effect” op de vrije meningsuiting van uit. Het zou dan ook niet moeten kunnen leiden tot een partijverbod. Dat zou in stríjd zijn met een grondbeginsel van de democratische rechtstaat.

Onderlinge samenhang tussen burgers

Het Wetboek van Strafrecht bevat veel strafbare feiten tegen de openbare orde en tegen het openbaar gezag, maar met betrekking tot de “onderlinge samenhang tussen burgers” zijn die er niet. Gelukkig. Maar dat brengt met zich mee dat er op dit punt geen escalatieladder is. Daardoor wordt het té gemakkelijk om een vereniging te verbieden, als de burgers van dit land nog veel sterker verdeeld zouden raken dan ze nu al zijn én er een vereniging is die als aanstichter daarvan kan worden aangewezen. Sterker nog: een veel belangrijker gevaar voor een democratische rechtsstaat doet zich voor in de omgekeerde situatie: als een politieke partij onder leiding van een “sterke man” een zó grote meerderheid van de burgers achter zich weet te verenigen, dat van een betekenisvolle oppositie geen sprake meer is. De onderlinge samenhang tussen burgers zou géén element van het ruime begrip “openbare orde” moeten zijn; niet als het gaat om het verbieden van verenigingen en rechtspersonen in het algemeen en beslist óók niet als het gaat om een politieke partij.

Conclusie

De specifieke regeling voor een verbod van politieke partijen zou uit het wetsvoorstel moeten worden geschrapt. In plaats daarvan zou voorzien moeten worden in het vervallen van het eerste onderdeel van artikel 267 Wetboek van Strafrecht. Voorts zou op de een of andere manier – bijvoorbeeld door een motie van de Tweede Kamer – duidelijk gemaakt moeten worden dat de onderlinge samenhang tussen burgers géén element is van de “openbare orde” als bedoeld in artikel 2:20 BW. Daarna is het geen enkel probleem als dat artikel in zijn geheel ook voor politieke partijen gaat gelden. Het is ook veel effectiever dan het specifieke partijverbod in de voorgestelde Wet op de politieke partijen. Met name in het geval waarin een politieke partij onze democratische rechtsstaat om zeep wil helpen met onrechtmatige en ondermijnende buítenparlementaire activiteiten.

Mr. Huub Linthorst is voormalig directeur Wetgeving & Juridische Zaken van het Ministerie van Economische Zaken.

Deze bijdrage is een verkorte versie van een uitvoeriger commentaar dat de auteur heeft ingebracht bij de internetconsultatie van het voorstel voor een Wet op de politieke partijen. De betreffende reactie is te vinden op internetconsultatie.nl.

[1] Zie het tweede lid van artikel 32a van de Overgangswet nieuw Burgerlijk Wetboek. Bij een koninklijk besluit als bedoeld in die bepaling kan een tijdstip worden bepaald waarop artikel 2:20 BW in zijn geheel al dan niet van toepassing wordt op politieke partijen, afhankelijk van de vraag of voor politieke partijen al dan niet een specifieke verbodsregeling tot stand wordt gebracht.

[2] Kamerstukken II 2019/20, 35 366, nr. 3, p. 19-20.