Botsende werelden

Het wringt tussen de politiek en de ambtenarij. Het leidde zelfs tot een uitstekend initiatief van twee SG’s om in een interview hun visie daarop te geven.¹ Hoe kijk ik hier tegenaan? Vroeger waren de politiek-ambtelijke verhoudingen helder en in ieder geval rustig. Ambtenaren bereidden in overleg met de minister beleid voor en voerden het uit. Ministers verdedigden het beleid in de Kamer. Kamerleden waren bezig met wetgeving en beoordeelden de beleidsresultaten. Ook altijd veel gedoe, maar het was wel overzichtelijk, iedereen wist wat hem of haar te doen stond. Niet erg opwindend, een enkele uitzondering daargelaten.

Het toneel, de rolverdeling en de acteurs zijn echter sinds het begin van deze eeuw veranderd. Het aantal spelers is toegenomen en die proberen allemaal aandacht van het publiek te krijgen. Beeldvorming staat centraal. Elk probleem of elke fout wordt direct aangemerkt als crisis waarvoor alles op zij moet. Er wordt aangedrongen op drastische maatregelen waar de Kamer graag nauw bij betrokken is. Die wil alle informatie hebben, niet alleen goed doordachte documenten maar ook alle ambtelijke concepten, zogenaamde beslisnota’s, interne memo’s et cetera. 5000 Kamervragen per jaar! Ministers beloven heldendaden, om het vege lijf te redden. Geld speelt geen rol, de rekening komt later wel. Het is een wereld vol opwinding, waar de media veel plezier aan hebben. Actie, is het trefwoord. Scoren, daar gaat het om.

Als de ministers echter na hun zware uren in de Kamer weer terugkomen op hun departement, komen ze in een andere wereld. Dat is de wereld van trage beleidsvorming en langdurig overleg. De ambtelijke wereld van rationele afwegingen en degelijke adviezen. De wereld van ingewikkelde, lastige uitvoering, met tal van dilemma’s die om zorgvuldig bestuur en goed management vragen. De wereld van bestuurlijke verwikkelingen en delicate onderhandelingen die het beste maar een beetje achter de schermen kunnen blijven. De wereld van pragmatische oplossingen en compromissen. Ze krijgen soms te horen dat ze wel gescoord hebben maar in eigen doel.

Wereld 1 en Wereld 2 liggen niet mooi in elkaars verlengde maar botsen regelmatig met elkaar. En daarbij blijkt Wereld 1 het sterkste. De spelregels van Wereld 1 worden ook toegepast op Wereld 2, met chaos als gevolg. De rollen van alle betrokkenen worden onhelder. Kamerleden willen medebestuurders zijn. Ze zijn soms bezig met ambtelijke details en niet met politieke hoofdlijnen. Ministers zitten klem tussen beide werelden. Ze voelen zich het beste thuis in Wereld 2, daar komen ze ook vaak vandaan. Maar ze zijn gedwongen mee te gaan in Wereld 1. Om het hoofd boven water te houden, vragen ze van hun ambtenaren steun. Ze willen dat die ambtenaren politiek sensitief zijn, wat dat ook moge zijn. Ze proberen hun ambtenaren te verleiden het onmogelijke mogelijk te maken of in ieder geval die indruk te wekken. Ze vragen om meer communicatiemedewerkers, om het beeld te kunnen uitstralen van alerte, actieve alleskunner. Ze gaan zich met de ambtelijke organisatie bemoeien, in de hoop dat dat helpt in hun strijd in Wereld 1. Ambtenaren tenslotte doen hun best maar raken soms de weg kwijt tussen Wereld 1 en Wereld 2. Ze worden opgezadeld met onuitvoerbaar beleid. Soms hebben ze spijt dat ze geen tegengas hebben gegeven of hebben durven geven. Soms worden ze cynisch en leggen het hoofd in de schoot. Sommigen vinden het trouwens wel mooi om een beetje hulppoliticus te zijn. Het gevolg: verwarring alom, iedereen boos op elkaar, iedereen overbelast, en het vertrouwen in hun gezamenlijk ‘object’, de overheid, daalt.

Hoe komen we daaruit? Dat is niet gemakkelijk. Het is ook geen bij uitstek Nederlands probleem, zij het dat ons kiesstelsel er door het ontbreken van een kiesdrempel wel een paar bijzondere trekjes aan geeft. Ik heb een paar suggesties. In de eerste plaats: versterk het politieke systeem. Er zijn maar 150 Tweede Kamerleden. Beschaafde, kleinere landen als Denemarken en Zweden hebben zowel absoluut als relatief veel meer, 179 respectievelijk 349 Kamerleden. De ondersteuning van de politiek is heel mager. De Kamer heeft weinig eigen onderzoekscapaciteit. Ministers moeten het voor hun politieke werk doen met één politiek assistent, met een schamele schaal 14. Dat kan allemaal wel wat steviger, het politieke systeem doet zichzelf tekort en vraagt daarom aan ambtenaren om bij te springen. Ten tweede: versterk ook het ambtelijk systeem en voorkom dat daar politieke kenmerken en vaardigheden insluipen. Haal politieke sensitiviteit uit de wervingsadvertenties van ambtenaren, dat is een kwaliteit die politici moeten hebben. Ten derde: maak zichtbaar wat ambtenaren doen en wie ze zijn. Onbekend maakt onbemind. Zo’n interview als van de SG’s zou geen uitzondering moeten zijn. Ik las in het interview dat de Oekaze-Kok is ingetrokken: prima. Ten vierde: verleg de aandacht van beleid naar uitvoering. De grote groei van het aantal rijksambtenaren van de laatste jaren (hoezo, terugtredende overheid?) zit vooral in het beleid en de ondersteuning, met een groei van 25 à 30% in vier jaar. Want die heb je nodig in Wereld 1! De uitvoering is er relatief maar bekaaid af gekomen, met een groei van 16%. Dezer dagen is de eerste Staat van de Uitvoering verschenen. Prima stuk, neem dat serieus, want anders gaat het daarmee net als met de verantwoordingrapporten: geen aandacht, nieuw beleid gaat voor. Ten vijfde: breng de ambtenaren dichter bij de minister-president en maak de SG van de premier net als in vele andere landen Head of the Civil Service. Een goede ambtelijke dienst: Chefsache!

Prof. Mr. Roel Bekker was ruim negen jaar secretaris-generaal van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en leidde daarna drie jaar het programma Vernieuwing rijksdienst. Van 2007 tot 2014 was hij hoogleraar in Leiden

[1] NRC van 17 januari 2023