Integriteit tussen recht en moraal

Het ministerie van Buitenlandse Zaken beschikt ongetwijfeld over een ‘gedragscode integriteit’. Niet dat het erg heeft geholpen. Juist dezer dagen verscheen er een rapport over het bij dat ministerie en zijn buitenposten in de wereld heersende ‘institutionele racisme’. Dat blijkt uit allerlei uitlatingen van ambtenaren, hoog en laag, en uit het personeelsbeleid. Kennelijk is daarbij de gedragscode niet geraadpleegd, want het is onwaarschijnlijk dat die zulke misdragingen goedkeurt.

Dit is het zoveelste voorbeeld dat je wel gedragscodes kan vaststellen maar dat het effect ervan in de praktijk nogal tegenvalt. Gemeenten en provincies zijn al een aantal jaren verplicht een gedragscode te formuleren, maar ook daar helpt het allemaal niet zo veel. Niet dat overal corruptie of wangedrag zou heersen, maar noch als inspiratie noch als correctiemechanisme speelt de gedragscode daarbij een rol van betekenis.

Het lijkt erop dat zowel de Tweede Kamer als het eerst verantwoordelijke ministerie van BZK dit intussen ook in de gaten heeft en wil zien dat zulke codes alsnog betekenis krijgen. Maar, daarbij wordt een richting ingeslagen die waarschijnlijk niet effectief zal blijken. Op aandringen van de Tweede Kamer heeft het ministerie namelijk aan de Afdeling advisering van de Raad van State om voorlichting gevraagd over deze kwestie1). Daarbij ligt de nadruk niet zozeer op de inhoud van zulk een code – waar moet die wel en niet over gaan? – maar op de handhaving ervan, liefst met sancties en al.

Dat is alleen al daarom vreemd, omdat Kamer en ministerie recent hebben kunnen ervaren hoe behoedzaam men moet zijn met sancties, als het om zulke codes gaat. De Tweede Kamer heeft immers nog maar kort geleden het lid Thierry Baudet voor zes dagen geschorst, omdat hij niet had voldaan aan het voorschrift in het reglement van orde van de Tweede Kamer (RvOTK) zijn nevenactiviteiten en neveninkomsten te laten registreren. Het RvOTK voorziet zelf niet in zo’n schorsing, maar de gedragscode maakt die wel mogelijk2). Ook na die zes dagen is er van registratie nog steeds niets terecht gekomen en dat zal ook niet gebeuren. Meer kan de Kamer niet doen, want zij kan Baudet niet als lid ontslaan; dat kan alleen de kiezer.

Het is in het algemeen de vraag of sancties zijn aangewezen als een Kamerlid zich niet aan voorschriften in de gedragscode stoort. Althans, als die voorschriften niet zijn gelegen in de strafrechtelijke sfeer. In dat geval sanctioneert niet de Tweede Kamer zelf maar, zoals het hoort, de rechter op vordering van het Openbaar Ministerie.

De weg van repressie moge weer erg populair zijn, het is waarschijnlijk niet de juiste. De hiervoor genoemde Voorlichting van de Raad van State laat goed zien waarom. Gedragscodes gaan over integriteit, maar dat is een buitengewoon diffuus begrip. Integriteit is ten dele gebaseerd op normen van recht, die bij voorbeeld corruptie, fraude, discriminatie of lekken proberen tegen te gaan. Daarnaast gaat integriteit over normen van moraal. Een aantal daarvan kan rekenen op (vrijwel) algemene instemming, maar overigens heerst in de moraal de pluriformiteit. Er kan dus verschillend over worden gedacht.

Als het gaat om wie welke belangen in de politiek wel of niet mag bepleiten – de roemruchte kwestie van de ‘belangenverstrengeling’ – dan is er wel degelijk legitiem verschil van opvatting. Daarbij past dus geen handhaving die eindigt in sancties maar juist de regelmatige en intensieve dialoog over wat wel en niet aanvaardbaar is. ‘Zondaars’ van het type Baudet moeten niet met sancties om de oren worden geslagen, maar moeten telkens opnieuw worden aangesproken op het waarom van hun gedrag. Politici horen niet te straffen maar te overtuigen.

Wat niet moet gebeuren, zegt ook de Raad van State, is de oprichting van een externe instantie die ministers kan beoordelen en hen sancties kan opleggen met voorbijgaan van het parlement. Dat zou immers de ministeriële verantwoordelijkheid ondergraven. De enige die ministers sanctioneert is de Tweede of Eerste Kamer, tenzij het om een misdrijf gaat. Zoals de kiezer de enige is die het Kamerlid sanctioneert, alweer tenzij het een misdrijf betreft. Gedragscodes leven bij de gratie van de dialoog erover en het elkaar daarop aanspreken.

Zoals dat ook bij het ministerie zou moeten gebeuren. Misschien moeten ze bij Buitenlandse Zaken daar eens mee beginnen.

Prof.dr. J.Th.J. van den Berg is fellow van het Montesquieu Instituut en emeritus hoogleraar aan de Universiteit Leiden (parlementaire geschiedenis) en Maastricht (parlementair stelsel). Hij is oud-lid van de Eerste Kamer.

Deze column verscheen oorspronkelijk op Parlement.com.

• 1) 

  Raad van State, Voorlichting van de afdeling Advisering over de sanctionering van een gedragscode voor bewindspersonen, 28 november 2022. Kenmerk W04.22.0097/I/Vo. Die voorlichting zou trouwens ook goed kunnen worden toegepast op de gedragscode van de Tweede Kamer en vooral het daarbij behorende handhavingsmechanisme.
• 2) 

  Over de eigenaardigheden van de gedragscode van de Tweede Kamer: Joop van den Berg, Humeurig volk, verkrampte politiek en hoe het anders kan, Amsterdam: Prometheus 2022, 70 – 72.