Europese waarden te (goed)koop?

Dit blog verschijnt tevens op www.NederlandRechtsstaat.nl.

De EU nam afgelopen week een historisch besluit: bij de uitbetaling van EU-gelden zijn eisen gesteld aan de rechtsstaat van Hongarije. Op grond van een nieuwe conditionaliteitsverordening werd 6,3 miljard (ongeveer 18%) ingehouden op de Hongaarse EU-gelden..

Voorheen ging de EU er grotendeels vanuit dat lidstaten wel volgens rechtsstaatbeginselen gerechtshoven zouden (blijven) onderhouden om het EU-recht te waarborgen - tot het EU-Hof in 2018 explicieter rechtsstatelijk toezicht in de lidstaten opeiste. Nu heeft de EU met betrekking tot de Europese waarden voor het eerst (financiële) voorwaardelijkheid bij een van haar lidstaten toegepast. Het besluit werd aangenomen zonder schijnbaar toe te geven aan pogingen tot afpersing door Hongarije en Polen met veto's op Europese financiële hulp aan Oekraïne en een nieuwe EU-vennootschapsbelasting.

Toch zal de strijd over de Europese waarden een politiek-juridisch pokerspel blijven in 2023.

Dubbele standaard?

De Commissie besloot de conditionaliteitsverordening te gebruiken tegen Hongarije en niet tegen Polen. Een mogelijke (formele) reden: het corruptiedossier in Hongarije is groter dan in Polen. De rechtsstaataanvallen in Polen zijn weliswaar opzichtig maar de conditionaliteitsverordening is uiteindelijk niet een zelfstandige rechtsstaattoets; lidstaten kunnen worden gekort in EU-gelden bij rechtsstaatgebreken die aantoonbaar een goede besteding van de EU-fondsen in gevaar brengen. Verder kan de houding van de Poolse regering in het EU-Oekraïne dossier vast op politieke sympathie rekenen.

Toch blijft de vraag of de EU niet teveel water bij de wijn doet ten aanzien van Polen. Hevige kritiek ontstond zo ook over de coronafondseisen aan Polen. Polen kreeg van de Commissie stapsgewijs toegang tot deze EU-gelden als ze de beruchte tuchtkamer, die niet onafhankelijk van regering en parlement is en die Poolse rechters onder meer aansprakelijk kon stellen vanwege hun beslissingen, anders samenstelde en een hoger beroep voor ontslagen (of geschorste) Poolse rechters aanboden - dit in plaats van strikt een uitspraak van het EU-Hof (N.B.) te volgen en daarmee een volledig nieuwe onafhankelijke tuchtkamer en een onmiddellijke terugkeer van ontslagen rechters te eisen. Na kritiek van lidstaten zoals Nederland en geluiden in het Europees parlement over een motie van wantrouwen, beweerde de Commissie altijd al EU-recht te volgen en streng(er) toe te zien op de Poolse rechtsstaat. Europese verenigingen van rechters in de EU vechten nog de financiële goedkeuring van de EU voor het Poolse coronaherstelplan aan bij het EU-Hof (ook een historische primeur).

De Commissie was strenger voor Hongarije. Zij vond de rechtsstaatveranderingen van Hongarije in het kader van de conditionaliteitsprocedure onvoldoende en besloot 20% van de reguliere EU-gelden schorsen.¹ Critici, zoals in het Europees Parlement, stelden zelfs 100% voor. Met hangende veto’s van Hongarije bij EU-financiële hulp aan Oekraïne en een EU-vennootschapsbelasting weigerde de Raad op 6 december tot een gekwalificeerde meerderheidsstemming te komen over het Commissievoorstel. De Raad vroeg buiten de procedure om aan de Commissie voor een nieuwe beoordeling van Hongarije (formeel vanwege inmiddels doorgevoerde hervormingen door de Hongaarse regering). De Commissie gaf niet toe. Daarop vonden de lidstaten alsnog een manier om buiten Hongarije om financiële hulp te bieden aan Oekraïne. Aan de andere kant diende Orbán EU-goedkeuring voor zijn coronaherstelplan te krijgen dit jaar anders verloor hij sowieso een deel van deze nieuwe EU-gelden.

Nu is het Orbán die ‘toegeeft’. 12 december is er een ‘deal’. Hongarije stemt toe met financiële hulp voor Oekraïne en de EU-vennootschapsbelasting terwijl de Raad besluit het Hongaarse coronaherstelplan goed te keuren maar de conditionaliteitssanctie over te nemen – een kleine financiële aanpassing daargelaten.² Polen verrast nog met een eventueel veto over de EU-vennootschapsbelasting dat het hele pakket in gevaar brengt, maar trekt zich ook terug op 15 december. De EU, behalve Hongarije en Polen, stemmen in met het opschorten van 6,3 miljard EU-gelden en trekt een grens richting Orbán.

Bluf en troef

Hoewel naar EU-begrippen 18% van de EU-gelden een ongekende sanctie is, zeggen critici dat het niets is als het om Europese waarden gaat. Ook Polen wordt ontzien. In ieder geval is de strijd tussen de EU en Hongarije nog lang niet gestreden.

Allereerst lijken de plannen bij het Hongaarse coronaherstelfonds op papier ambitieus: meer democratische besluitvorming (zoals via impact assessments en dialoog met maatschappelijk middenveld) en verbeteringen in de rechtsstaat over de hele linie worden voorzien (van veranderingen bij het hooggerechtshof tot aan meer garanties voor rechterlijke onafhankelijkheid bij gewone rechters). De EU pakt ook een belangrijke troefkaart van Orbán aan; het gekaapte grondwettelijk hof. De mogelijkheid voor de Hongaarse overheid om onwelgevallige rechterlijke beslissingen aan te vechten bij het regeringsgezinde grondwettelijk hof moet verdwijnen. Ondertussen gaan de eisen bij de fameuze condititionaliteitsverordening – waar symbolisch veel over te doen is geweest omdat het officieel een lidstaat sanctioneert – voornamelijk over het opzetten van een anticorruptiewaakhond, en minder over de bredere rechtsstaat in Hongarije.

Niet uit te sluiten is dat de eisen onder de conditionaliteitsverordening dus kunnen worden ingewilligd onder een façade van verbeterde corruptieaanpak (waardoor Orbán toegang krijgt tot de opgeschorte 6,3 miljard reguliere EU-gelden) terwijl de onderliggende rechtsstaat fundamenteel gebrekkig blijft.

Ondertussen blijft Polen een zorgenkind. Zoals gezegd is bij Polen uiteindelijk de (financiële) druk opgevoerd om een beruchte tuchtkamer op te heffen en Poolse rechters hun Europees rechterlijk werk weer mogelijk te maken. De Commissie heeft onder meer ook een inbreukprocedure gestart tegen het gekaapte Poolse Constitutioneel Tribunaal dat nu alle (nieuwe) EU-criteria over rechterlijke onafhankelijkheid afwijst.

Een van de fundamentele, door de EU vergeten, troefkaarten van de Poolse regering is hier echter de Raad van de Rechtspraak die nieuwe regeringsgezinde rechters kan blijven benoemen. Ook heeft de Commissie nog niet besloten om de Poolse staat wegens de aantasting van de onafhankelijkheid van het Poolse Constitutionele Tribunaal daadwerkelijk voor het EU-Hof te dagen.

De Commissie heeft daarentegen zelf mogelijk nog een onbenutte troefkaart; eerdere regels van de EU-fondsen over de bestrijding van corruptie en de eerbiediging van het EU-Handvest van de grondrechten bij het uitvoeren van EU-projecten. Artikel 47 van het Handvest verwijst daar naar het recht op een effectief rechtsmiddel en een eerlijk proces voor individuen. De Commissie kan daarmee, in combinatie met uitspraken van het EU-Hof sinds 2018 die rechtsstaatcriteria voor lidstaten veronderstellen, zich wellicht gesterkt voelen elk moment de EU-fondsen op te schorten bij rechtsstaatproblemen - zónder tussenkomst van een Raad die al dan niet door Hongarije en Polen wordt bespeeld.

Ook 2023 wordt dus een belangrijk jaar voor de EU-waarden. Het is nog maar zeer de vraag of met deze financiële conditionaliteit een schending van EU-waarden in Hongarije en Polen een halt kan worden toegeroepen. Of financiële conditionaliteit zelf afdoende zal zijn om EU-waarden duurzaam wortel te laten schieten in lidstaten is een bijkomende vraag. In ieder geval zijn de middelen en belangrijke (historische) lessen opgedaan om financiële conditionaliteit toe passen.

Michiel Luining is een PhD onderzoeker aan de Universiteit van Antwerpen, gespecialiseerd in de Europese Unie en Centraal Europa.

[1] Al was de sanctie wel van 70% naar 65% sanctie gegaan bij drie EU-programma’s.

[2] Van 65% naar 55% in de drie programma’s, dus van 20% naar rond 18% op het totaal.