Succes met een bijsmaak. De Europese Unie in 2022

Hoe groter de problemen, hoe beter het gaat met de Europese Unie. Die gedachte lijkt het jaar 2022 voor de EU goed samen te vatten. Waar begin 2022 de ene crisis (de coronapandemie) op zijn einde liep, daar diende zich in februari meteen alweer de volgende aan: de Russische invasie van Oekraïne. En waar Poetin er mogelijk op gokte dat de EU door interne tegenstellingen weinig anders zou doen dan formeel protest aantekenen, zetten de 27 lidstaten de schouders onder een voor EU-begrippen ongekend pakket aan steunmaatregelen voor Oekraïne en sancties voor Rusland.

Misschien nog wel belangrijker vanuit EU-perspectief was dat de invasie vrijwel alle lidstaten ervan heeft overtuigd dat zij veel nauwer moeten samenwerken willen zij overeind blijven in de nieuwe wereldorde. De afhankelijkheid van Russische olie en gas zette nog eens de schijnwerpers op de afhankelijkheid van producten uit een ander land dat zich steeds assertiever gaat gedragen op het internationale toneel: China. En hoewel de VS massaal steun verleende aan de Oekraïense strijd, liet de koers van Joe Biden het afgelopen jaar zien dat de belangen van Europese landen steeds minder gelijk lopen met die van de VS.

Het nieuwe mantra binnen de EU en haar hoofdsteden is dan ook ‘strategische autonomie’: het vermogen om zelfstandig, onafhankelijk van andere mondiale grootmachten de koers te bepalen en de eigen belangen veilig te stellen. Dat gaat verder dan militaire weerbaarheid. Ook op economisch vlak wordt gewerkt aan manieren om Europa minder afhankelijk te maken van buitenlandse producten, zoals energie, medicijnen en microchips.

De wederwaardigheden van het Verenigd Koninkrijk in het afgelopen jaar waren ook een steun in de rug van de EU. Anders dan voorstanders van Brexit hadden beloofd, liet 2022 zien hoe kwetsbaar het VK is buiten de EU. Het dieptepunt werd wel bereikt toen de Britse regering hardhandig werd teruggefloten door de internationale financiële markten nadat het een wat al te wilde begroting had gepresenteerd – een lot dat tot voor kort alleen leek weggelegd voor landen met zwakkere economieën. Voor politici op het continent zal dit eens te meer hebben bevestigd dat ‘taking back control’ niet meer kan op het niveau van individuele Europese staten, hooguit op dat van de EU als geheel.

Ook intern overleefde de EU de nodige potentiële struikelblokken. Aan het begin van het jaar werd nog met angst en beven uitgekeken naar de Franse presidentsverkiezingen in april. Meer nog dan in 2017 leek Marine Le Pen een reële kans te maken om Emmanuel Macron te verslaan, waarmee een uitgesproken EU-kritische politicus de leider van een van de grootste lidstaten zou worden. Deze dreiging werd nog afgewend na de overwinning van Macron in de tweede ronde van de verkiezingen, maar in september kwam de volgende beproeving toen Giorgia Meloni de verkiezingen in Italië won en even later de nieuwe premier van dat land werd. Tot nog toe wordt die soep echter minder heet gegeten dan hij voor de verkiezingen werd opgediend. Pro-Poetingeluiden van Meloni’s bondgenoot Matteo Salvini werden meteen de kop ingedrukt, terwijl ook op andere vlakken de Italiaanse regering nadrukkelijk heeft geprobeerd zich als een betrouwbare EU-partner te presenteren. Zelfs de relatie met de Poolse regering is er in 2022 op vooruitgegaan. Hoewel de problemen met de Poolse rechtsstaat nog lang niet zijn opgelost, lijkt de Russische invasie van Oekraïne in Warschau meer dan ooit het besef te hebben laten indalen dat het van de EU afhankelijk is voor zijn toekomst.

Ondanks deze vanuit Brussels perspectief bemoedigende ontwikkelingen, is het toch niet alles goud wat er blinkt aan de Europese horizon. Met name twee observaties stemmen tot nadenken. De eerste is dat er nog een groot gat gaapt tussen het besef dat men samen moet werken om strategisch autonoom (of althans: autonomer) te worden en daadwerkelijke actie. Veelzeggend in dit opzicht is dat de aanvankelijke aankondiging van de Duitse regering dat zij grootscheeps in zou zetten op een versterking van de defensie de afgelopen maanden weer plaats heeft gemaakt voor de vertrouwde wankelmoedigheid op internationaal vlak. Ook veelzeggend was dat Finland en Zweden na de Russische invasie niet pleitten voor een versterking van de defensiesamenwerking binnen de EU, maar als vanzelfsprekend het lidmaatschap van de NAVO zochten. Als het op veiligheid aankomt, is de VS blijkbaar nog steeds een betere optie dan de EU.

Een tweede reden zit bij een duidelijke verliezer van de ontwikkelingen in het afgelopen jaar (en de jaren daarvoor): de Europese democratie. Bij alle daadkracht die is getoond, stond één speler vaak buitenspel: het Europees Parlement. Net als bij vorige crises, werden besluiten meestal genomen door regeringen van lidstaten, hetzij formeel, in procedures waarin het EP geen rol speelt, dan wel feitelijk, doordat het Parlement weinig kon veranderen aan de moeizaam verkregen compromissen binnen de Europese Raad.

Daarmee is het verhaal van de EU in 2022 vooral een verhaal van succes op diplomatiek en politiek niveau, in een-tweetjes tussen de Commissie en de regeringsleiders. Dat is niet uniek voor dit jaar. De afgelopen vijftien jaar is de EU van crisis naar crisis gegaan in een patroon dat in de wetenschappelijke literatuur ook wel ‘emergency politics’ wordt genoemd: een manier van werken waarin crisismanagement steeds meer de normale vorm van politiek wordt, die buiten de gewone procedures en instellingen om wordt gevoerd.

Op politiek niveau mag dan wel het besef sterker zijn geworden dat samenwerking nodig is om uitdagingen op het wereldtoneel het hoofd te bieden, dat betekent niet dat het ongenoegen onder een groot deel van de Europese bevolking is verdwenen. De grote steun voor Le Pen in de Franse presidentsverkiezingen en de meerderheid voor Meloni’s coalitie in Italië onderstrepen dit. Dat de Italiaanse regering zich in de praktijk tot nog toe constructiever opstelt dan gedacht, maakt dit probleem niet kleiner. Vanuit geopolitiek perspectief mag nauwere samenwerking voor de hand liggen, dit verandert niets aan het door veel burgers ervaren verlies aan zekerheid en controle over het eigen leven. Dat gevoel zal verder worden gevoed als besluiten ver weg van burgers worden genomen.

Burgers zullen daarom onderdeel moeten worden van een proces naar nauwere samenwerking, wil het gat tussen politieke ambities en politiek mandaat niet onhoudbaar worden. Wanneer dadelijk bij Oud en Nieuw de champagne opengaat in huize-Von der Leyen en huize-Michel, is dit een punt voor het lijstje met goede voornemens voor komend jaar.

Sebastiaan Princen is universitair hoofddocent bij het departement bestuurs- en organisatiewetenschap aan de Universiteit Utrecht.