Leren van Thorbecke? Over vertegenwoordiging en politieke cultuur

Iets te berde te brengen over de erfenis en actualiteit van Thorbecke voor ons vertegenwoordigend stelsel en onze politieke cultuur is geen gemakkelijke onderneming. Ik vermoed dat Thorbecke behoorlijk zou zijn geschrokken als hij de kranten van afgelopen weken had doorgebladerd of een willekeurig actualiteitendebat in de Tweede Kamer zou hebben gevolgd. Hij zou waarschijnlijk ook niet positief zijn over bijvoorbeeld het kopieergedrag van de Eerste Kamer, een instituut waar hij ook in zijn tijd al bezwaar tegen had. En wat zou hij vinden van al die anonieme volksvertegenwoordigers die slechts op de slippen van hun lijsttrekkers hun Kamerzetel behaalden of van ministers die in de regering het landsbelang dienen maar tegelijkertijd zich als partijchef manifesteren, soms zelfs openlijk tegen het regeringsbeleid in. Hoeveel zou Thorbecke daarvan hebben kunnen verdragen?

Ik ga terug naar zijn gedachtegoed, dat natuurlijk nadrukkelijk in de context van zijn tijd moet worden geplaatst, in het bijzonder van de uitzonderlijke omstandigheden rondom 1840. De revolutionaire sfeer in menig Europese monarchie maakte de weg vrij voor staatkundige hervormingen. De onrust bewoog Koning Willem II er toe om te buigen voor de wensen van de verlichte, liberale burgerij.¹ Thorbecke was daarvan de intellectuele leidsman. Ook hijzelf evolueerde geleidelijk in zijn staatkundig denken. Zo was hij aanvankelijk zeer beducht voor vormen van direct kiesrecht, dat hij een “onzekere proefneming” noemde die nergens in Europa tot enige stabiliteit had geleid. Misschien moet niet worden vergeten dat de Franse en Bataafse revoluties toentertijd nog niet zo vreselijk lang geleden waren, ongeveer zo lang als nu de wilde jaren zestig achter ons liggen. Thorbecke beschouwde die revoluties als uit de hand gelopen democratische experimenten. In een stelselherziening zoals in Nederland na de afscheiding van België werd nagestreefd, moest er ruimte zijn voor hervorming en invloed van de burgerklasse, maar was de opdracht evenzeer om die onstuitbare democratische tendens een beetje te kanaliseren.

Thorbecke verwierp standsgewijze toedeling van het kiesrecht op principiële gronden, maar een heus algemeen kiesrecht, voor alle volwassen mannen, was ook voor hem in die negentiende-eeuwse autocratische samenleving een brug te ver, laat staan dat dit recht ook aan vrouwen zou worden toebedeeld. Wel bekeerde hij zich uiteindelijk tot het directe kiesrecht voor min of meer gegoede burgers, en werd er zelfs de kampioen van. Zo kan hij worden beschouwd als de schepper van een rechtstreekse relatie tussen volk en vertegenwoordiging. Voor conservatieven, en dat waren er ook toen velen, was dat een al te radicale stap. In de Proeve voor een nieuwe Grondwet stelde Thorbecke censuskiesrecht voor dat uitging van de eis van een zeker bezit, zij het dat gepromoveerden aan Nederlandse universiteiten hiervan werden ontheven. Ik zou vandaag de dag een promotie niet per definitie willen zien als een bewijs van politieke bekwaamheid, maar voor dat discours is het nu niet de gelegenheid.

Interessant is overigens dat Thorbecke zelf worstelde met de vereisten voor staatsburgerschap en de daaraan verbonden rechten als het kiesrecht: dat burgerschap veronderstelde politieke gelijkheid en economische zelfstandigheid, terwijl in zijn tijd de maatschappij zich niet eenduidig in die richting ontwikkelde. Door het opkomend kapitalisme concentreerde de economische macht zich in de handen van weinigen, met als gevolg een loonafhankelijkheid van de grote massa. Als censuskiesrecht een eerste stap in de richting van een meer algemeen kiesrecht, hoe was dit dan was daarmee te rijmen? Thorbeckes schoof dit probleem voor zich uit, zoals hij volgens biograaf Remieg Aerts wel vaker meende dat het antwoord op een lastig vraagstuk in de toekomst besloten lag.²

Het gedachtegoed van Thorbecke speelde een grote rol in de Grondwetsherziening van 1848, al nam hij zelf geen deel aan de parlementaire beraadslagingen. Zijn wezenlijke invloed op de werking van onze vertegenwoordigende democratie ligt in de combinatie van het direct kiesrecht dat in die herziening werd geïntroduceerd, en het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid met de invoering van de contraseign. Deze politieke verantwoordelijkheid kon alleen maar goed werken als het verantwoordingsorgaan door directe verkiezing voldoende gezag en legitimiteit zou verkrijgen. En zo gebeurde.³ Het landsbestuur werd grotendeels onder de Koning uitgetrokken en in handen gelegd van ministers die daarover verantwoording aflegden aan de Kamers. Tegenstanders meenden dat Thorbecke daarmee de Koning ‘ontkoningde’ en dat was inderdaad ook het geval.⁴

Was Thorbecke tevreden over wat er uiteindelijk tot stand was gekomen? In de Grondwet 1848 was het kiesrecht wel erg beperkt door een zeer hoge financiële lat, de fundamentele vrijheden voor burgers waren nog maar mager geborgd en de Eerste Kamer bleef tegen zijn nadrukkelijke zin in ‘zonder doel en zonder grond’ voortbestaan. Maar daar staat tegenover dat die Grondwet van 1848 de grondslag vormde voor de verdere ontwikkeling van het parlementair stelsel en bovendien de vloer legde voor Thorbecke’s latere ministeriële arbeid aan het stelsel van organieke wetgeving. Dat houdt tot op de dag van vandaag op hoofdlijnen stand.

Kunnen we spreken van een erfenis van Thorbecke waar het gaat om kiesrecht en volksvertegenwoordiging? Het is evident dat Thorbecke een van de grote erflaters van onze 19^e-eeuwse geschiedenis is, samen met onder meer Multatuli. De laatste had overigens weinig op met Thorbecke. Na diens dood publiceerde de schrijver meer dan honderd satirische grafschriften, waaronder de vernietigende omschrijving ‘liberaal, als een aal'.⁵ Thorbecke was natuurlijk niet bijzonder aardig. Hij was een strenge en zeer van zijn eigen doctrines overtuigde man, die niets alleen aan de universiteit maar ook in de politiek iedereen de les las. Hij duldde weinigen naast zich, en zeker geen mede-liberalen die net wat anders dachten. Gematigde liberalen bestonden in zijn ogen niet en van het hedendaagse etiket ‘sociaal-liberaal’ zou hij hebben gegruwd. In zekere zin autocratisch in zijn liberale opvattingen en zelf wars van een hang naar populariteit.⁶

Zijn ideeënrijkdom en conceptueel vermogen vormden wel de hefboom voor een nieuwe ordening, een begin van vertegenwoordigende democratie. Hij zag scherp de noodzaak van hervormingen in en waarschuwde in maart 1848 dat “ (…)het gevaar, hetwelk men van verandering vreest, soms juist in het niet veranderen ligt”.⁷ Een wijsheid die in de eenentwintigste eeuw even relevant is als in het midden van de negentiende eeuw. Iets daarvan echode 120 jaar later in de bekende aforisme van Hans van Mierlo: ”Wij moeten een revolutie maken voordat die uitbreekt”.⁸ Aan staatkundige hervormingsgezindheid is er echter in de afgelopen eeuw niet direct een overvloed geweest. Misschien gaat dat ons nu opbreken.

Het is goed om ons te realiseren dat Thorbecke slechts aan het begin stond. En natuurlijk, wat voor een begin: hij vestigde het principe dat kiezers via hun vertegenwoordigers de overheidsmacht legitimeren, al vermeed hij om dat volkssoevereiniteit of democratie te noemen. Over die macht wordt verantwoording afgelegd in openbare debatten en openbare documenten.⁹ Hij en zijn Thorbeckianen verankerden belangrijke parlementaire rechten zoals het amendement op wetgeving, de enquête en de interpellatie en vonden de parlementaire motie uit. Ook gaven zij vooral na de val van Thorbecke’s eerste ministerie in 1853 gestalte aan een georganiseerde vorm van parlementaire oppositie.¹⁰

Maar een echte parlementaire democratie was er ook bij zijn dood in 1872 nog lang niet. De kern daarvan, de vertrouwensregel, was mettertijd weliswaar gevestigd, een vertegenwoordigend democratisch bestel vereist echter meer. Algemeen kiesrecht bijvoorbeeld dat eerst in de periode 1917-1919 in de Grondwet werd opgenomen, of de conventie dat een kabinet ruimte maakt voor een nieuwe formatie door voorafgaand aan de verkiezingen ontslag aan te bieden (1922). Te denken valt voorts aan de ontwikkeling van politieke partijen die eerst aan het einde van de negentiende eeuw ontstonden en voor de twintigste-eeuwse werking van ons politiek stelsel cruciaal bleken.

Thorbecke moest zelf weinig hebben van een hechte verbinding tussen kiezers en gekozenen, wat toch als de kernfunctie van politieke partijen moet worden beschouwd. Hij zou überhaupt niets hebben gezien in partijen zoals die zich in de twintigste eeuw ontwikkelden: gericht op ideologie en op de representatie van (godsdienstige) verbanden en maatschappelijke collectieven. In zijn Narede omschreef hij het ideaal van een “Vrij gekozen Volksvertegenwoordiging, zelfstandig, naar eigen inzicht en oordeel besluitende, zonder eenigen band met de kiezers”.¹¹ Programmatische kandidaatstelling was hem een gruwel, dat zou alleen leiden tot het einde van de zelfstandigheid van de volksvertegenwoordiger.¹² Zelf had hij juist alle vertrouwen in het omgedraaide: dat bekwame en zelfstandige vertegenwoordigers in een vrije discussie met elkaar in staat waren gezamenlijk tot de formulering van het algemeen belang te komen.

Dit raakt de kern van Thorbecke’s denken over vertegenwoordiging. Aerts wijst er op dat de scheiding tussen het private en het publieke zowel in zijn persoonlijk leven als in zijn staatkundig denken een centraal principe vormde.¹³ Het staatsburgerschap was volgens Thorbecke een functie die elke burger diende te vervullen met voorbijgaan aan zijn eigen privaatrechtelijk belang. De burger moest als kiezer publiekrechtelijk denken, dat wil zeggen verantwoordelijkheid nemen voor het collectieve, nationale belang, de res publica, en zijn eigen private hartstochten en vooroordelen van zich afschudden.¹⁴ Aan die publiekrechtelijke verantwoordelijkheid waren ook toedeling van publieke rechten, grondrechten, verbonden, om zo de verheven taak van het staatsburgerschap beter te kunnen uitoefenen. De volksvertegenwoordiger op zijn beurt moest vrij zijn van last en ruggespraak om die res publica in de praktijk te verzekeren. Hij vertegenwoordigde geen specifiek belang, maar het publieke doel.

Wie dit op zich in laat werken, betwijfelt of er op dit punt wel sprake is van een duurzame erfenis van Thorbecke. In zijn eigen tijd was zijn ideaal beeld van kiezer en gekozene al nauwelijks na te streven. In de eeuw daarna al helemaal niet meer. De doorontwikkeling van onze parlementaire democratie werd toen immers in belangrijke mate bepaald door de maatschappelijke en politieke emancipatie van bevolkingsgroepen. Hun representatie en die van hun specifieke belangen werd, geholpen door de introductie van de evenredige vertegenwoordiging in 1917, een kerntaak van de parlementariër. Misschien kan gezegd worden dat die nog steeds de res publica diende, maar dan toch wel vaak in de gedaante van de woordvoerder, zo niet de zendeling, van de levensovertuiging van de kiezer, zoals Joop van den Berg recentelijk opmerkte.¹⁵

Lange tijd werd overigens die meer ideologische vertegenwoordiging gecombineerd met pragmatisch Hollands polderen over de hoofden van de kiezers heen. Pas aan het einde van de twintigste eeuw kwam daar aan die combinatie van dominee en koopman een einde. Representatie kreeg onder invloed van tal van maatschappelijke ontwikkelingen, waaronder de opkomst van massamedia en later sociale media een steeds individueler karakter en het einde daarvan lijkt nog niet in zicht. Kiezers hebben hun vaste honken verlaten en dreigen hun stem steeds meer per ingeving te bepalen: belang, beduchtheid en boosheid bepalen elke verkiezing weer een geheel vernieuwde samenstelling van beide Kamers. Van de pacificatiedemocratie waarover de politicoloog Lijphart ooit schreef naar een ongekende versplintering van het politieke landschap. Daarin wordt pacificatie steeds moeilijker en wordt afrekening met het politiek bestuur van de dag voor veel fracties een leidend motief.

Zowel de vertegenwoordiging zelf als de politieke cultuur staan onder intense druk.

Niet alleen zijn er eigenlijk geen grote volkspartijen meer, ook neemt het aantal fracties in beide Kamers in recordtempo tot recordhoogte toe.¹⁶ Het wordt daarmee ook steeds moeilijker om meerderheden te smeden voor beleid en wetgeving, nog daargelaten dat het tweekamerstelsel dat per definitie al ingewikkeld maakt als de politieke verhoudingen in beide Kamers verschillen en de Eerste Kamer zoals nu een actieve politieke rol zoekt. Dat het parlement niet alleen een arena is waar het politieke gevecht op het scherpst van de snede wordt gevoerd maar uiteindelijk ook een agora dient te zijn waar onderhandelingen leiden tot concrete afspraken, lijkt nogal eens te worden vergeten. Dat is ook een gevolg van de hedendaagse beeldvormingscultuur die imago en drama dominant maken boven inhoud en rede. Dat aandacht voor wetgeving en constitutionaliteit in de Tweede Kamer het onderspit delven, ook naar het oordeel van Kamerleden zelf, is hiervan een rechtstreeks gevolg van. Daar scoor je in een volatiel politiek bestel niet mee.¹⁷

Van Thorbecke’s droom van vrije en bekwame burgers die in debat gezamenlijk het algemeen belang zoeken en benaderen, zij wij vrees ik soms ver verwijderd. Af en toe zien wij er nog iets van terug als Kamerleden van zeer verschillende herkomst zich in een enquête- of onderzoekscommissie verenigen en over politieke tegenstellingen heen tot gezamenlijke factfinding en analyse komen. Zolang die enquêtes en onderzoeken zich niet (of tenminste niet alleen) richten op de afrekening van politieke schuldenaren maar daadwerkelijk inzicht willen bieden in wat fout liep en wat in de toekomst beter kan, behoren zij wat mij betreft tot de spaarzame hoogtepunten van onze huidige parlementaire cultuur. Voor het overige wordt vrees ik het beeld toch teveel bepaald door politieke kortademigheid en inflatie van parlementair wapengekletter met moties, vragen en zelfs soms initiatiefwetsvoorstellen die steeds meer aan politieke scherpte en betekenis dreigen in te boeten. Zo zullen de Thorbeckianen het niet hebben bedoeld. De doorgeschoten polarisatie, waarin politieke verantwoordelijkheid al snel verward wordt met persoonlijke aansprakelijkheid, stemt weinig vreugdevol. Net als de ver doorgevoerde ‘gouvernementalisering’ waarin fracties die aan de wieg hebben gestaan van een regeerakkoord zich vaak gedragen als de pretoriaanse garde van de regering, daarbij de kleur op de eigen wangen verliezend en soms ook de kritische controlereflex.¹⁸ Om nog maar te zwijgen van het extremer geworden populisme dat een afslag lijkt te hebben genomen naar persoonlijke belediging, wantrouwen in instituties en antidemocratisch ressentiment.

Niet alles is op te lossen met staatkundige structuurveranderingen. Mocht ik dat geloof ooit hebben gehad, ben ik dat allang verloren. Maar wezenlijke elementen van onze politieke cultuur en de mate van betrokkenheid die kiezers voelen bij de parlementaire democratie, hangen wel met de inrichting van ons stelsel samen. Net als in de aanloop naar 1848 was ook de afgelopen decennia de weerstand tegen ingrepen in ons bestel stevig; Nederland is op dit vlak ‘veranderbestendig’ gebleken, om niet te zeggen conservatief. Vormen van directe democratie als aanvulling op het representatieve stelsel, ingrepen in het kiesstelsel of een sterkere relatie tussen kiezersuitspraak en machtsvorming, nagenoeg alle gedachten daarover hebben tot niets geleid. Fundamenteel onderhoud van onze democratische rechtsstaat is echter ministens zo belangrijk, zo niet nog veel wezenlijker, dan de fysieke renovatie van het Binnenhof.

Ik sluit af met enkele wezenlijke vragen die ook Thorbecke zouden hebben beziggehouden. Ik veroorloof mij geen antwoorden, die zijn aan de politiek, maar zoals altijd begint ook hier het denken met het formuleren van de relevante vragen.

Hoe keren wij de verzwakte relatie tussen kiezers en volksvertegenwoordigers, die onder invloed van volatiliteit en versplintering nauwelijks nog substantie kent? Is een revival van politieke partijen als verbindende schakels tussen kiezers en hun vertegenwoordigers nog wel mogelijk en zo nee, wat is dan het alternatief? Is er wel een alternatief? Is het mogelijk om de politieke cultuur te redresseren waarin regeren en controleren weinig meer lijkt dan de voortzetting van campagnevoeren met andere middelen? Hoe voorkomen wij dat de versplintering leidt tot een verlamd politiek bestuur dat nog maar mondjesmaat wordt geschraagd door partijen die bereid zijn tot samenwerking en compromis? En tot slot: Hoe keren wij een aan populariteit winnende wereldbeeld waarin democratie min of meer wordt gelijkgesteld aan de wil van de meerderheid waarbij rechten van minderheden worden gerelativeerd en de huidige delicate balans tussen bestuur, wetgever en rechter dreigt te worden verstoord? En in het verlengde hiervan doemt onvermijdelijk de vraag op die actueler lijkt dan ik zelf ooit voor mogelijk had gehouden: kan de rechtsstaat zichzelf beschermen tegen uitholling van binnenuit en met welke legitieme middelen dan?¹⁹

Thorbecke wil het. Zo zou ik het niet durven zeggen. Maar ik denk dat het honderdvijftig jaar na zijn overlijden wel in zijn geest is om de grondslagen van onze parlementaire democratie te blijven doordenken en waar nodig de fundamenten te verstevigen. Terug naar de res publica en het staatsburgerschap. Elk huis waarvan de fundering niet tegen de tand des tijds bestand blijkt, stort ineen. Het huis van Thorbecke zal daarop, als wij het aan zijn lot overlaten, geen uitzondering zijn.

Thom de Graaf is vicepresident van de Raad van State en was eerder onder meer Eerste en Tweede Kamerlid namens D66.

[1] Zie o.a. J.Th.J van den Berg en J.J. Vis, De eerste honderdvijftig jaar. Parlementaire geschiedenis van Nederland, 1796-1946, Amsterdam, 2013.

[2] Remieg Aerts, Thorbecke wil het. Biografie van een staatsman, Amsterdam, 2018, p. 305.

[3] Henk te Velde, Stijlen van leiderschap. Persoon en politiek van Thorbecke tot Den Uyl, Amsterdam, 2002, p. 25.

[4] Jan Drentje, Thorbecke. Een filosoof in de politiek, Amsterdam, 2004, p. 330

[5] Multatuli, Ideeën IV, 1873.

[6] Te Velde a.w., p. 20-25, Aerts, a.w.

[7] J.R. Thorbecke, in: De Tijd, 7 maart 1848, aangehaald in Aerts, a.w., p. 318.

[8] Hans van Mierlo, De keuze van D’66, congresrede, Leiden, 14 september 1968.

[9] Zie Joop van den Berg en Luc Verhey, Openbaarheid, verantwoordelijkheid en vertrouwen: een menage a trois, in: Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2022, nog te verschijnen.

[10] Jouke Turpin, Mannen van gezag. De uitvinding van de Tweede Kamer 1848-1888, Wereldbibliotheek, Amsterdam, 2008, p. 55 e.v.

[11] J.R. Thorbecke, Narede, in: Parlementaire redevoeringen, deel VI (Deventer, 1870) v-xx.

[12] Algemeen Dagblad, 27 oktober, 2 november 1848, vermeld bij Te Velde a.w., p. 26, noot 24.

[13] Aerts, a.w. p. 760.

[14] Aerts, a.w., p. 449.

[15] Joop van den Berg, Humeurig volk, verkrampte politiek en hoe het anders kan, Amsterdam, 2022, p. 60.

[16] Van den Berg, a.w. p. 22.

[17] Meer hierover: Van den Berg, a.w. , p.58 e.v.

[18] Zie hierover o.m. Ruud Koole, Gouvernementalisering. De veranderende verhouding tussen regering en parlement in Nederland, TvCR, oktober 2018, p. 317-341. Ook: Koole, Twee pijlers. Het wankel evenwicht in de democratische rechtsstaat, Amsterdam, 2021.

[19] Hierover: Luc Verhey, De zoektocht naar de feiten. Over waarheden, onwaarheden en leugens in de democratische rechtsstaat, Den Haag, 2021.

Lees ook: