Openbaarheid, verantwoordelijkheid, vertrouwen: een ménage à trois

'Zoolang wij in ons gemeentewezen publiciteit missen, zal de groote weg tot verbetering zijn gesloten. Zonder publiciteit geene hervorming. Hervorming heeft de onverzettelijksten aller vijanden, de gewoonte, tegen zich. Gewoonte is vooroordeelziek, dewijl zij zonder onderzoek haren gang gaat: en vooroordeel ruimt voor geene macht, dan voor publiek onderzoek, het veld.'

Met deze eikenhouten zinnen sloot Johan Rudolf Thorbecke zijn brochure Over plaatselijke begrooting uit 1847 Thorbecke was op dat moment, naast hoogleraar, gemeenteraadslid in Leiden en ergerde zich mateloos aan het gebrek aan openbaarheid van het werk in de raad. Het mag in dit geval gaan over het bestuur van de gemeente, het citaat had in veel opzichten ook kunnen gelden voor het landsbestuur, al waren in 1847 de vergaderingen van de Tweede Kamer al enige decennia openbaar.

Thorbecke stapte met deze zinnen in een traditie, door de Patriotten een eeuw daarvoor gevestigd tijdens de oude Republiek: het verlangen naar openbaarheid van bestuur en daarmee de controleerbaarheid ervan. In Thorbeckes zinnen klinkt door wat wij hier zullen bespreken als een vaste driehoeksrelatie. Als grondslag daarvan dient de openbaarheid van bestuur, die gepaard dient te gaan met vrijheid van drukpers (nu: media) om effectief te zijn. Zij schept de voorwaarden voor publieke controle van het bestuur, in het bijzonder van begroting en belastingen. Deze controle diende halverwege de negentiende eeuw de vorm aan te nemen van politieke verantwoording ten overstaan van de

volksvertegenwoordiging. Werd openbaarheid aanvankelijk beschouwd als voldoende grondslag voor vertrouwen, in de loop van de negentiende eeuw werd zij als kern van het parlementair stelsel tot een zelfstandige waarde naast openbaarheid en verantwoording.

In ons betoog zullen wij laten zien dat in die driehoeksrelatie de drie nauw met elkaar samenhangende waarden – openbaarheid, verantwoordelijkheid en vertrouwen – niet telkens evenveel betekenis hebben gehad en dat het zwaartepunt door de jaren heen kon wisselen, al naar gelang de ontwikkeling van politieke machtsverhoudingen en de taken en ambities van de overheid. Dat neemt niet weg dat de drie het nooit helemaal zonder elkaar hebben kunnen stellen, ook als een ervan de meeste aandacht opeiste.

Wij zullen die verschuivende aandacht voor elk van de drie waarden beschrijven in een viertal historische perioden: die van Patriotten en Bataafse Republiek (1770–1806); het Koninkrijk van de Restauratieperiode op weg naar constitutionele modernisering (1814-1880), waarin 1848 als scharnier fungeert; het tijdperk van partijvorming en partijpolitieke heerschappij (1880-2002); en ten slotte de eerste decennia van de eenentwintigste eeuw, waarin het verlangen naar openbaarheid nieuwe impulsen krijgt. Hoewel naar de laatste periode, die van onze eeuw, relatief veel aandacht zal uitgaan, is het niettemin van groot belang de telkens verschuivende zwaartepunten uit het verleden in de analyse te betrekken. Daaraan is af te lezen dat het gaat om een ingewikkelde dynamiek in een relatie met oude en tegelijk taaie wortels.

Prof.dr. J.Th.J. van den Berg is fellow van het Montesquieu Instituut en emeritus hoogleraar aan de Universiteit Leiden (parlementaire geschiedenis) en Maastricht (parlementair stelsel). Hij is oud-lid van de Eerste Kamer.

Prof. mr. L.F.M. Verhey is staatsraad bij de Afdeling advisering van de Raad van State, hoogleraar op de Kirchheiner-leerstoel aan de Faculteit der Rechtswetenschappen van de Universiteit Leiden en fellow van het Montesquieu Instituut.

In Openbaarheid in politiek en bestuur. Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2022 van CPG Nijmegen wordt dit thema verder uitgewerkt. Op 15 november wordt het Jaarboek gepresenteerd.