N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Het blijvende belang van een helder staatsbestel
Annemarie Kok was een van de sprekers tijdens het op 14 oktober jl. in Amsterdam gehouden KNAW-symposium ‘Johan Rudolf Thorbecke 1872-2022. Erfenis en actualiteit’, naar aanleiding van Thorbeckes 150ste sterfdag. Hieronder publiceren we haar bijdrage.
Na vijftien jaar in de journalistiek te hebben gewerkt, doe ik sinds een jaar of zeven onderzoek naar ons openbaar bestuur. Met als speciale interesse: manieren waarop politici en bestuurders proberen zichzelf buiten ons representatieve bestuurlijke bestel te plaatsen, waarbinnen zij nou juist geacht worden een spilfunctie te vervullen.
Ik moet eerlijk bekennen dat ik in dit verband pas afgelopen voorjaar voor het eerst uitgebreid met Thorbecke in aanraking ben gekomen. Ik las toen Remieg Aerts’ geweldige biografie Thorbecke wil het. En wat me daarin het meest raakte, was het volgende fragment:
‘Thorbeckes diepste overtuiging over het openbaar bestuur was dat het stelselmatig georganiseerd behoorde te zijn en niet een geheel van toevallig gegroeide historische praktijken. In zijn organische opvatting was de staat een ‘wezen’ met een beginsel en een eigen systeemlogica.’
Deze passage trof me zo, omdat het sinds jaar en dag (een korte anarchistische periode daargelaten) mijn eigen diepste overtuiging is, dat serieus openbaar bestuur van levensbelang is. De wereld is immers een onafzienbare veelheid van van alles; en wil je dat zo veel mogelijk individuen daar meer plezier dan last van hebben, dan vraagt dat om vele vormen van ordening. En die kunnen slechts op geslaagde wijze van de grond komen met behulp van openbaar bestuur dat – in de terminologie van Thorbecke − bestaat uit helder samenhangende onderdelen met elk een eigen functie, zodat van het geheel een positieve, ‘scheppende kracht’ kan uitgaan.
Zo’n gestructureerde, bijna bezielde opvatting van goed bestuur spreekt mij sterk aan. En precies daarom voel ik me nogal geroepen om Thorbeckes solide drie-eenheid van rechtsstaat, parlementair stelsel en bestuurlijke inrichting in publicaties, zaaltjes en kantoren te verdedigen tegen wat ik aanduid als ‘rechtsstatelijke en staatsrechtelijke verrommeling’. (Straks volgen man en paard.)
Inhoudsopgave van deze pagina:
Tijdens het lezen over Thorbecke raakte ik sowieso diep onder de indruk van deze man. Hij was een fascinerende, zeer gedisciplineerde en temperamentvolle persoonlijkheid, die in zijn denken open minded, modern, internationaal georiënteerd en anti-sentimenteel was.
‘Portret van een staatsman’, luidt de ondertitel van Aerts’ biografie: ja, dat is het. Maar wat mij betreft ook: portret van een intellectueel van de bovenste plank (al had Thorbecke ook enkele blinde vlekken). En zeker ook: portret van een idealist met een groot sociaal verantwoordelijkheidsgevoel.
Het helder georganiseerde openbaar bestuur dat hem voor ogen stond, moest namelijk een eind maken aan de toen bestaande lappendeken van onprettige bestuursvormen, aan de heerschappij van private belangen en aan sociale ongelijkheid; Thorbecke gruwde van standen en privileges.
Bestuur, vond hij, moest voortaan volledig publiekrechtelijk zijn, wat neerkomt op de politiek-juridische figuur van een staat waarbinnen op zakelijke, deskundige en gecontroleerde wijze steeds weer het algemeen belang kan worden vastgesteld, en wetten kunnen worden gemaakt om die publieke belangen te dienen. Een daarop gericht institutioneel, vertegenwoordigend bestel betekende in zijn theorie de geboorte van een politieke rechtsgemeenschap van gelijkwaardige burgers, die in onderlinge harmonie tot ontplooiing, samenwerking en een hoger beschavingsniveau kunnen komen.
En die trekken is onze samenleving inderdaad in hoge mate gaan vertonen: dankzij de inspanningen van velen binnen en buiten het openbaar bestuur, in het licht van geleidelijk, langs parlementaire weg, verder verfijnde grondwettelijke kaders.
In de afgelopen halve eeuw is er in de politiek-bestuurlijke sfeer echter ook veel gebeurd op grond waarvan je je kunt afvragen of recentere generaties politici en bestuurders een duidelijke institutionele ordening (lees: een goed onderbouwde en heldere verdeling van publieke verantwoordelijkheden) ook zo belangrijk vonden en vinden. Ik zal nu gaan betogen dat dit niet het geval is. En daartoe zal ik schetsen hoe de beoogde en potentieel gunstige werking van het aloude staatsbestel steeds meer is bemoeilijkt door het politiek en bestuurlijk vluchten in wezensvreemde constructies en motieven.
Ik ben geen historicus, en kan het beginpunt van de staatsrechtelijke losbandigheid die ik wil behandelen daarom niet precies lokaliseren. De periode die ik wel enigszins kan overzien, is die vanaf eind jaren tachtig van de vorige eeuw tot aan heden. In die jaren tachtig ligt de oorsprong van de inmiddels al bijna veertig jaar klinkende aanklacht van de alom gerespecteerde Herman Tjeenk Willink, tegen wat hij in 2013 ‘de verwaarloosde staat’ heeft genoemd. Grondoorzaak van die verwaarlozing: het volslagen on-Thorbeckeaanse beginsel dat de overheid moet worden gerund als een bedrijf. En zoals Tjeenk Willink zelf onlangs nog maar eens memoreerde, is er in al die jaren aan zijn analyse en waarschuwingen nooit een politiek inhoudelijk debat gewijd.1
Een andere illustratie van de gebrekkige liefde bij politici en bestuurders voor strak georganiseerd openbaar bestuur, is te vinden in het jaar 2002, waarin een door het Interprovinciaal Overleg ingestelde commissie onder leiding van de vermaarde Ad Geelhoed terugkijkend op de voorbije jaren negentig vaststelde dat zich rond Thorbeckes geografisch-bestuurlijke driedeling iets zeer nadeligs had voltrokken. Aan de orde waren in die tijd de globalisering en daardoor de regionalisering van de economie. Ontwikkelingen die sterk bestuur op vooral regionaal niveau vereisten, om te voorkomen dat bepaalde regio’s de boot zouden missen, en om het gevaar van een nieuwe sociale onderklasse in te tomen. Van goed bestuur was op dat moment echter ‘in veel opzichten niet of onvoldoende’ sprake, aldus Geelhoed en de zijnen. In hun rapport Op schaal gewogen. Regionaal bestuur in Nederland in de 21ste eeuw schreven zij:
‘Vooral bij de inrichting en het leefbaar en veilig houden van het land is er veel onmacht en stagnatie, toezicht en handhaving schieten tekort. De politieke onvrede onder de burgers die recent manifest lijkt te zijn geworden, is deels hierop terug te voeren.’
En nu komt het: de oorzaak van dat haperende bestuur was volgens deze commissie uit 2002 niet gelegen in het knellen van het grondwettelijke bestuurlijke systeem, maar juist in ‘het stelselmatig afwijken’ daarvan, dat wil zeggen in het sturingsarme ‘organisatorisch barakkenkamp’ dat rondom dit systeem was opgetrokken.
Het analytisch hoogstaande rapport, waarin onder meer voor reanimatie van de provincie werd gepleit, verdween vrijwel meteen in de prullenbak. En de mode van zogenoemd horizontaal bestuur, een concept waarin de overheid wordt gezien als slechts één van de bestuurlijke spelers, raasde door − en heerst nog steeds. Denk hierbij ook aan de variant waarbij politieke vraagstukken worden uitbesteed aan ‘tafels’, met daaraan vele maatschappelijke en economische partijen, en niet eens altijd de overheid zelf.2 Daarnaast is problematisch dat de centrale overheid regelgeving dikwijls vergaand delegeert aan ‘het veld’, aan brancheorganisaties en aan allerhande toezichthouders. Het heeft funeste gevolgen voor de rechtsstaat, de rechtspraak, de democratie en ook de rechtswetenschap, aldus de Groningse hoogleraar rechtsfilosofie Pauline Westerman in diverse publicaties.3
Wat uitvoeriger ga ik nu in op nog een andere ontwikkeling rondom de democratie, namelijk de gedachte dat burgers meer (en continu) invloed moeten hebben op het beleid. Aanjager hiervan was onder meer de Raad voor het Openbaar Bestuur. Rond 2010 begon die net als diverse andere adviesorganen te verkondigen dat de overheid de (geëmancipeerde) samenleving moest ‘loslaten’, en dat politici hun zeggenschap met burgers moeten ‘delen’. In de woorden van jarenlang ROB-voorzitter en oud-politicus Jacques Wallage:
‘Uit het feitelijk gedrag van politici blijkt zelden dat ze beseffen dat politieke macht geleende macht is, en dat ze die macht [tijdens een bestuursperiode, AK] via een betekenisvolle dialoog en verantwoording steeds opnieuw aan burgers moeten teruggeven.’4
Volgens hem bedoelen 21ste-eeuwse burgers die een stem op iemand uitbrengen daarmee niet langer dat de gekozene gemandateerd is om zelfstandig politiek te bedrijven ten behoeve van de samenleving als geheel. Nee, aldus Wallage in 2017 bij zijn afscheid van de ROB: ‘De politiek moet meer de hete adem van de burger in zijn nek gaan voelen.’5
De Tweede Kamer, van links tot rechts, pleit sinds een jaar of tien eveneens voor een sterkere sociale en bestuurlijke rol van individuele burgers, net als verschillende wetenschappers. Zodoende hebben opeenvolgende ministers van BZK (Plasterk, Ollongren en nu Bruins Slot) gemeend onder meer een ‘participatieve democratie’ te moeten optuigen: een type democratie waarin gekozenen als het even kan ‘samen’ met gewone burgers besturen, de hele beleidscyclus lang en in allerlei soorten en smaken en combinaties daarvan, van burgerpanel tot online-raadpleging.
Deze versmelting van stelselmatig, vertegenwoordigend bestuur enerzijds en een permanent participatiecircus anderzijds, wordt in het debat over democratische vernieuwing al langere tijd betiteld als ‘meervoudige democratie’. In de rijksoverheidscommunicatie wordt deze term inmiddels gebezigd alsof het de gewoonste zaak van de wereld is dat het officiële parlementaire stelsel overboord is gezet. Helemaal onbegrijpelijk is dat niet, want in de politieke, journalistieke én academische wereld is er al die tijd nauwelijks iemand te vinden geweest die hier kritisch over was, en die de lof zong van de vertegenwoordigende democratie als een hartverwarmende, intelligente manier (en ook als de enige manier) om vreedzaam te kunnen verkeren met miljoenen andersdenkenden.
Wel werden er in 2020 door de Raad van State zeer stevige bezwaren geuit tegen een wetsvoorstel met de naam ‘Versterking participatie op decentraal niveau’. Niettemin is vorige maand een tweede versie ervan naar de Tweede Kamer gezonden. In de tekst daarvan staat dat gemeenten, provincies en waterschappen de nieuwe democratie zelf van kaders moeten voorzien. Dat klinkt regulatief maar komt erop neer dat er voor het bestuurlijke proces minder algemene, voor iedereen heldere regels en procedures gelden.
Daardoor blijft de liefhebber van stelselmatig georganiseerd bestuur met veel vragen achter: wat het grondwettelijke vrije mandaat van gekozenen straks nog waard is, welke zin de stembusgang nog heeft, wie waarvoor nog verantwoordelijk is te houden, hoe voorkomen wordt dat vooral de welbespraakte burger met tijd en geld van al die extra participatie profiteert, hoe je zorgt dat oeverloze participatietrajecten in allerlei vormen politici en bestuurders niet van hun eigenlijke werk houden, hoe het in het wetsvoorstel genoemde streven dat elke burger moet gaan ervaren dat hij ‘daadwerkelijk invloed’ heeft ooit kan worden waargemaakt, en zeker ook: hoe we weer afkomen van het kennelijk door heel politiek en bestuurlijk Nederland omarmde, aan populisme grenzende idee dat het mandaat van democratisch gekozenen eigenlijk fake is.
Enfin, onder het quasi-verstandige motto van ‘een lerende aanpak’ is onze constitutionele nationale gemeenschap, vooruitlopend op het in werking treden van de genoemde wet, nu al bezig uiteen te vallen in enkele honderden mini-koninkrijkjes met eigen invullingen van representatief bestuur. De provincie Groningen heeft zich daarbij ten doel gesteld ‘de beste democratie ter wereld’ te worden.
Maar wat de dwaasheid van een en ander pas echt tekent, is dat onder andere de Vereniging Nederlandse Gemeenten Thorbeckes naam aan al dit wazigs verbindt.6
Ik stap nu snel over op nog enkele andere gevallen van stelsel-schending. Want die zojuist besproken ruimte voor decentrale overheden om rond het democratische proces eigen kaders te verzinnen, is onderdeel van een bredere trend waarop hoogleraar staatsrecht Solke Munneke in zijn oratie in 2017 de aandacht vestigde: het openbaar bestuur is hoe langer hoe meer eigen ‘maatwerkregels’ gaan hanteren waar voorheen politiek vastgestelde uniforme regelgeving aan de orde was. ‘Afscheid van de wetgever’, was de in feite alarmerende titel van Munnekes rede, waarin hij wees op risico’s op het vlak van rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en een herkenbare overheid.
Ook het veelvuldig en nagenoeg criteriavrij decentraliseren van overheidstaken heeft het stelsel er bepaald niet overzichtelijker, en het bestuur er derhalve niet beter en democratischer op gemaakt: er is mede hierdoor een woud aan regionale samenwerkingsverbanden ontstaan, waarin gemeenteraden ondersneeuwen en ambtenaren verdwalen, en waardoor de interbestuurlijke verhoudingen onder grote spanning zijn komen te staan.
Bijna tot slot wil ik nog kort stilstaan bij de opmerkelijke rol van twee voorname spelers inzake de toestand van ons politieke systeem. De eerste is de Staatscommissie parlementair stelsel, onder leiding van Johan Remkes, die eind 2018 haar eindrapport presenteerde. Wie had gehoopt en verwacht dat deze staatscommissie de weg zou wijzen naar een manier om aan robuuste politieke concepten nieuwe glans en werkzaamheid te verlenen, werd teleurgesteld. Een probleemanalyse in termen van de voortgaande erosie van stelselmatig openbaar bestuur, en dus ook een reflectie op het mogelijke verband tussen die erosie en een verschijnsel als ‘maatschappelijk onbehagen’, ontbrak. En zorgen die de commissie wél bleek te hebben ten aanzien van ‘de representatieve functie van het parlement’ werden beantwoord met een terloops gebrachte nieuwe opvatting van ‘representatie’, volgens welke volksvertegenwoordigers zich primair moeten laten leiden door wat de individuele burger vindt, voelt en ‘wil’.7
In het rapport van de staatscommissie zag de oplettende lezer, kortom, de van ons parlementaire stelsel sterk afwijkende democratie-opvatting van de ROB, de Tweede Kamer en opeenvolgende kabinetten verder genormaliseerd worden.
Overigens past ook het mede aan de staatscommissie-Remkes ontleende wetsvoorstel ‘Met één stem meer keus’ in het onzalige denken dat de relatie bestuur-burger directer moet worden – wie maalt er straks nog om het algemeen belang? Gelukkig heeft de Raad van State (in 2021) ook op dit wetsvoorstel zware kritiek geuit.8
En dan nu de tweede voorname speler, bij wie het op orde houden van het staatsbestel lang niet in goede handen was. Als er één ministerie ultiem verantwoordelijk is voor het tegengaan van institutionele incontinentie, dan is het wel het al een paar keer genoemde ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Maar uitgerekend dit departement heeft in de afgelopen decennia weinig weten te betekenen voor serieus, stelsel-conform openbaar bestuur.
Tot slot. Vanzelfsprekend geldt: geen politiek zonder pragmatisme. Eenmaal zelf politicus, merkte ook Thorbecke dat. En niet elke vertakking van het stelsel is per definitie of uitsluitend verkeerd (en de Europese verzwaring van het stelsel was per saldo een gouden idee). Maar je kunt ook doorschieten: niet alleen in pragmatisme, maar ook in willen managen, in het bouwen van barakken, in het behagen van burgers.
De moraal van mijn verhaal: in een land met zo’n doordacht staatsbestel als het onze had de vlag er 150 jaar na het sterven van Thorbecke maatschappelijk en ecologisch aanmerkelijk beter bij kunnen hangen, als meer politici, bestuurders en ook anderen de ideële dimensie van de democratische rechtsstaat, en het daarmee rechtstreeks verbonden belang van een inzichtelijke bestuurlijke organisatie, beter hadden begrepen.
Ik wil eindigen met een kleine greep uit tal van denkbare vernieuwingen.
Wat kan, nee wat moet, is de heruitvinding van de politieke partij: als verbinder van bestuur en samenleving, als broedplaats van democratisch-rechtsstatelijke politieke visies en als kweekvijver van volksvertegenwoordigers die hun ambt verstaan.
Wat kan is een grotere Tweede Kamer, een andere opzet van politieke debatten (thematisch en langs langere lijnen) en het opruimen van regionale samenwerkingsverbanden.
Wat ook welkom zou zijn, is een meer institutioneel georiënteerde kwaliteitspers (en een Europese versie van het tv-programma Buitenhof).
En wat zeker moet, is bestuurlijk héél anders kijken naar, en héél anders communiceren met de bevolking over de toekomst van Nederland, zoals ook de WRR onlangs fel bepleitte.9
Annemarie Kok is onderzoeker-publicist en auteur van o.a. ‘Binding genoeg’ en ‘Herinnering aan de rechtsstaat’. Ze schrijft en spreekt over aangenaam samenleven, de democratische rechtsstaat, politiek, openbaar bestuur, burgerparticipatie en maatschappelijk onbehagen. Daarnaast is ze docent ‘publieksgericht schrijven’ aan de filosofie-faculteit van de Rijksuniversiteit Groningen.
Zie voor een overzicht van de verdere inhoud van het KNAW-symposium op 14 oktober jl.: https://www.knaw.nl/bijeenkomsten/johan-rudolf-thorbecke-1872-2022-erfenis-en-actualiteit.
[1] Zie ‘Doorbreek de vicieuze cirkel van het institutioneel wantrouwen’, NRC, 16 september 2022.
[2] Zie Ruud Koole, ‘Is een “akkoorden-democratie” wel een democratie?’ in RegelMaat, nr 2, 2019.
[3] Zie bijvoorbeeld haar boek Outsourcing the law. A Philosophical Perspective on Regulation, Edward Elgar Publishing, 2018.
[4] Bron van het citaat: Het land achter de heuvels. Politiek als ambacht, 1968 – 2018, geciteerd in Binnenlands Bestuur van 21 februari 2018.
[5] Zie ook Jacques Wallages essay ‘Politiek toe aan emancipatie’ in Binnenlands Bestuur van 7 juli 2017: ‘(…) ‘kiezers geven geen mandaat meer. Ze geven richting met hun stem, maar behouden zich hun oordeel voor. Ze stemmen woensdag op een partij, ze spreken zich uit, maar voelen zich op donderdag ongebonden’.
[6] Zie https://vng.nl/artikelen/introductie-thorbecke-2024.
[7] Zie voor mijn uitgebreide kritiek hierop het stuk ‘Staatscommissie adviseert spreekbuisdemocratie’, De Hofvijver, 13 juni 2020.
[8] Zie hier het advies van de Raad van State: https://www.raadvanstate.nl/@124793/w04-21-0073.
[9] ‘Het bagatelliseren van dreigingen is geen basis voor beleid’, interview met WRR-voorzitter Corien Prins in NRC, 4 september 2022.