Burgemeester, een ambt vol spanningen

Je kan moeilijk volhouden dat het ministerie van Binnenlandse Zaken veel haast maakt met de ideeënontwikkeling omtrent het burgemeesterschap in Nederland. In 2018 viel het besluit dat de benoeming van de burgemeester niet meer in de Grondwet thuishoorde en langs de gewone wettelijke weg moest worden geregeld. Dat wekte bij deze en gene verwachtingen op: zouden wij nu ook in Nederland, zoals in de rest van de beschaafde wereld, een gekozen burgmeester krijgen?

De minister van dat moment, Kajsa Ollongren, maakte niet de indruk daar snel werk van te willen maken, ook al was zij een representant van D66. Dat is toch traditioneel een van de pleitbezorgers van verkiezing. Duidelijk was dat er eerst maar eens grondig moest worden gekeken naar de ontwikkeling van het ambt in de laatste decennia. Daarna zouden dan conclusies kunnen worden getrokken voor de wijze van aanstelling van de burgemeester. Prettige bijkomstigheid: de minister was voor geruime tijd van het probleem verlost.

Een vijftal staatsrechtelijke en bestuurskundige wetenschappers werd aan het werk gezet en leverde in 2020 een rapport onder het motto: Te veel van het goede? De staat van het burgemeestersambt anno 2020¹⁾. Het gaat onmiskenbaar om een analytisch gedegen werkstuk, waarin de veranderingen die het ambt in de laatste decennia heeft ondergaan in kaart zijn gebracht. Daaraan worden conclusies verbonden voor de taakomschrijving van de burgemeester en jawel, ook voor de aanstellingswijze.

Zo betogen de onderzoekers dat er toenemende spanning zit tussen de rol van de burgemeester als voorzitter van de raad en als voorzitter van het college van B&W. Raadsleden, zeker van de oppositie, vragen zich nogal eens af ‘bij wie de burgemeester hoort’, bij de raad of bij het college. Voorts zingen sommige nieuwe taken de burgemeester hem (of haar) nogal los van de raad, vooral op het terrein van de openbare orde. De coronapandemie heeft vooral de zelfstandigheid van het ambt versterkt, maar voor benoeming en vooral herbenoeming is de burgemeester meer dan ooit afhankelijk van de steun uit de raad. Dat wringt.

De burgemeester is door de wetgever opgescheept met de taak te waken over de integriteit van wethouders, raadsleden en gemeenteambtenaren, maar als hij wethouders of raadsleden daarop aanspreekt, riskeert hij niet te worden herbenoemd of zelfs met allerlei acties voortijdig te worden afgeserveerd. Niet-integere politici plegen wraakzuchtig te wezen.

De bevolking ziet hem graag als de troostende en omarmende burgervader of -moeder, die daarvoor vrijelijk over straat moet kunnen gaan. Zij wordt daarentegen meer en meer geconfronteerd met een burgemeester die panden sluit en misdaad aanpakt en vervolgens zwaar moet worden beveiligd. Andere onderzoekers, zoals de juristen Schilder en Van der Grinten maken in een helder document²⁾ duidelijk dat het relatief soepele bestuursrecht wordt misbruikt om het falen van de strafrechtketen te compenseren.

En dan is er de buitengewoon omslachtige manier waarop in Nederland de burgemeestersbenoeming plaatsvindt: met ingewikkelde sollicitatieprocedures en in diep geheim werkende vertrouwenscommissies. Praktisch gaat het om een verkiezing door de gemeenteraad, maar wel langs een onmogelijke omweg. Er zijn heel wat gewichtiger vacatures die aanzienlijk vlotter en meer ontspannen worden vervuld.

Met het rapport van de vijf deskundigen is er vervolgens iets eigenaardigs aan de hand. Zij wijzen op genoemde spanningen, maar zeggen tegelijk dat het er allemaal heel bevredigend aan toe gaat. Die spanningen moeten vooral waakzaam maken voor de toekomst. Niettemin moet er nu al veel aan het ambt worden gedaan: minder taken op veiligheidsterrein, betere ambtelijke ondersteuning en… een andere aanstellingswijze, bij voorkeur rechtstreekse verkiezing. De waarschuwingen zijn zo ‘suave’ geformuleerd dat je goed moet lezen om te zien hoe reëel de risico’s zijn.

Laat het dan maar aan het Genootschap van Burgemeesters (NGB) over om het rapport de grond in te prijzen: ‘knappe analyse, maar de voorstellen tot verbetering slaan nergens op’³⁾. Het moet gezegd, het wordt de verzamelde burgemeesters door de onderzoekers te makkelijk gemaakt. Als er wel spanningen zijn, maar er is weinig dat misloopt, waarom moet er dan van alles veranderen? Dat noemen ze in de wetenschap: jumping to conclusions, aldus de reactie van het NGB.

Maar, is daarmee recht gedaan aan de beschreven spanningen? Daarover meer in de volgende column.

Dit is de eerste column in een serie van twee over de stand van het burgemeesterschap in Nederland

Deze column verscheen oorspronkelijk op Parlement.com.

Prof.dr. J.Th.J. van den Berg is fellow van het Montesquieu Instituut en emeritus hoogleraar aan de Universiteit Leiden (parlementaire geschiedenis) en Maastricht (parlementair stelsel). Hij is oud-lid van de Eerste Kamer.