Parlementair onbehagen, een riskante vorm van democratische slijtage

Afgeven op de Tweede Kamer is van alle tijden. Net als het weer. Met beide is wel iets aan de hand. De problemen worden acuter. De oorzaken zijn veelsoortig en lastig te isoleren. Maar het besef groeit dat actie is geboden. Deze Montesquieu-special houdt een aantal elementen van de parlementaire pijnpunten tegen het licht.

Onzekerheid in de Kamer over het eigen functioneren is allerminst nieuw. Maar de ontevredenheid binnen en buiten de Kamer over de Tweede Kamer heeft langzamerhand alarmerende proporties aangenomen. Het blijkt makkelijker te bedenken wat er anders moet dan die veranderingen door te voeren.

Het onbehagen heeft vele oorzaken. Wat men het meest nijpend vindt, is een kwestie van persoonlijke smaak of overtuiging. Onmacht en verminderd aanzien lijken de rode draden. Voor anderen is het ergste gebrek de falende vertegenwoordiging van grote groepen burgers. Velen klagen dat beeldvorming de alles bepalende factor is geworden, voor bewindslieden én Kamerleden.

Sinds de laatste verkiezingen merkt iedereen weer hoe versnipperd de Kamer is: twintig kleine en middelgrote fracties knokken om een plaatsje in het nieuws. Dat lukt beter met ophef dan met een gedegen bijdrage aan wetgeving. Het controleren van de regering gebeurt ook steeds meer in de verontwaardigingsmodus.

Deze ontwikkeling heeft van de Tweede Kamer in zekere zin een openbaar claimloket gemaakt. De Kamer laat zich bovendien regelmatig meeslepen door het misverstand dat ministeriële verantwoordelijkheid verwart met persoonlijke schuldaansprakelijkheid. Whodunit als parlementair debatgenre.

Het gevolg is dat plenaire debatten vaak lang en heftig zijn, met moties van afkeuring of wantrouwen als uitroepteken. Zulke debatten brengen zelden de helderheid die nodig is om tot weloverwogen oordeels- of compromisvorming te komen. Kamerleden die proberen het nuttige (serieus de regering controleren) met het noodzakelijke (af en toe opvallen) te combineren zijn meestal uitgeput, lang voordat de parlementaire vakantie aanbreekt.

Maar serieuze voorstellen ontbreken om het aantal Kamerleden uit te breiden (wat getalsmatig in Europees verband niet raar zou zijn), of om het aantal medewerkers van Kamer en individuele leden te vergroten. Zoals ook met weinig daadkrachtig wordt omgegaan met voorstellen om meer gewicht te leggen bij debat en voorbereidende besluitvorming in commissies. Ook hier wreken zich verdeeldheid en fragmentatie binnen de Kamer. Het plenaire debat wordt overschat en overbelast.

Het aanzien van de Kamer lijdt onder de vele relletjes rond integriteit en onderlinge omgangsvormen. Oppositiepartijen die zich scherp willen profileren zoeken vaak de confrontatie met de coalitiepartijen en individuele bewindslieden. De daarbij gebruikte taal en toon, zowel in het debat als op sociale media, is routinematig die van wantrouwen, minachting, ongeduld en woede, soms grenzend aan belediging.

Een complicerende factor is dat de prestaties van ‘de overheid’, onder politieke leiding van ‘het kabinet’ regelmatig ernstig tekort schieten. Waarbij het aanzien van kabinetten ook nog eens lijdt onder lang uitgesponnen, weinig principiële kabinetsformaties. Wie kibbelend in vak K is terechtgekomen kan niet automatisch rekenen op natuurlijk aanzien.

Een regelmatige stroom zelfreflectie-rapporten van de Kamer pleit steeds weer voor concentratie op de kerntaken. Voor zover de Kamer daarbij afhankelijk is van de goede wil van het kabinet is er weinig winst geboekt: opeenvolgende kabinetten, vaak bemenst door vroeger informatiegretige oud-Kamerleden, gaan losjes om met de informatieplicht jegens het parlement.

De Kamer is daardoor bij de uitoefening van haar controlerende taken vaak aangewezen op speurwerk door de media. Dat verhoogt de ophef-coëfficiënt. Bij recente crises – bijvoorbeeld de coronacrisis en de toeslagenaffaire – koos het kabinet bijna zonder uitzondering voor het beperkt en laat informeren van de Kamer, waarbij bewindslieden een zeer terughoudende, eigen interpretatie van de Wet Openbaarheid van Bestuur, nu de Wet Open Overheid hanteren.

Die chronische informatieachterstand helpt niet mee het gezag van de Kamer te herwinnen of te behouden. De in het publieke debat vaak uitgesproken wens om tot meer dualisme in de verhoudingen tussen Kamer en kabinet te komen blijkt voor coalitiepartijen moeilijk uitvoerbaar. Wankele, krappe coalities laten er weinig ruimte voor. De cultuur wil ook maar niet omslaan.

Voorstellen van de Staatscommissie Parlementair Stelsel (commissie-Remkes, 2018) om de positie van Kamerleden en de Kamer als geheel te versterken, zijn door regering noch Kamer serieus in studie genomen, besproken en in aanmerking gebracht voor besluitvorming. In veruit de meeste gevallen is niet eens geprobeerd er meerderheden voor te krijgen.

Die krachteloze omgang met de eigen onmacht komt de Kamer duur te staan nu het maatschappelijke klimaat grimmiger trekken vertoont dan jaren gebruikelijk is geweest. De veiligheid van politici is in het geding. Kabinetten hebben steeds meer moeite voldoende gezaghebbende rugdekking in beide Kamers te vinden, en gaan op zoek naar al of niet gelegitimeerde maatschappelijke draagvlakversterkingen. Vandaar de vele ‘tafels’, ‘kamers’, gezanten, en ‘akkoorden’ met vertegenwoordigers van deelbelangen. Het zijn paraparlementaire compromisprocedures met dubieus democratisch draagvlak.

Ondanks al deze meer dan eens beschreven en soms heftig beleefde tekortkomingen is het aanzien van democratische politiek in Nederland nog steeds behoorlijk hoog. Politici genieten minder vertrouwen. De instituties staan, de bemanning worstelt. Maar of dat zo blijft is de vraag.

Oud-informateur Herman Tjeenk Willink noemde de uitgebreide editie van zijn pamflet Groter denken, kleiner doen niet voor niets Kan de overheid crises aan? Hij vreest dat degenen die de democratische rechtsstaat collectief al jaren verwaarlozen niet tegelijk in staat zijn die te redden.

‘Kan de democratische rechtsorde overeind blijven als het politiek-inhoudelijke debat over de grote vraagstukken nauwelijks meer wordt gevoerd?’ vraagt hij zich af. ‘Als politiek met besturen en besturen met regelen wordt gelijkgesteld? Als verantwoordelijkheden voor publieke taken – en het toezicht daarop – diffuus zijn geworden? En als de overheid steeds meer kennis commercieel inhuurt en het nut van staatkundige instituties wordt afgemeten aan kosten en baten?’

Deloittes onderzoek naar wat er op VWS is gezegd en geappt over de mondkapjesdeal met Sywert van Lienden & co is een voorbeeld van die commerciële uitbesteding van het toezicht op de publieke taakuitoefening. Een sterk en zelfbewust parlement zou er geen genoegen mee hebben genomen, of tenminste de voorwaarden en leverdatum hebben van hebben bepaald.

Een magere geruststelling komt misschien van vergelijking met ‘bevriende’ parlementaire stelsels. Instabiliteit in Italië lijkt een constante. De krappe herverkiezing van president Macron en het verlies van zijn parlementaire meerderheid hoeft niet tot instabiliteit te leiden. In het Verenigd Koninkrijk heeft nepnieuws over brexit grote gevolgen gehad; de Conservatieve meerderheid worstelt met de werkelijkheid maar het stelsel wankelt niet.

De meest hoopvolle vergelijking is die met Duitsland waar de machtswisseling voorbeeldig is verlopen. Dat kan niet worden gezegd van de Verenigde Staten: de verliezende president Trump gijzelt de Republikeinse partij met zijn ongefundeerde bewering dat de verkiezingen van 2020 vervalst waren. Als zijn overduidelijke aanmoediging van de Capitoolbestormers van 6 januari 2021 geen consequenties heeft dan is de Amerikaanse democratische rechtsstaat diep in de problemen.

Vergeleken bij sommige voorbeelden valt het in Nederland nog wel mee. Maar de instabiliteit aan de stembus en de toegenomen heftigheid van de publieke politieke uitingen kunnen snel uitmonden in aanvallen op de stabiliteit van de instituties, van ‘het parlement’, ‘de regering’, ‘de rechterlijke macht’, ‘de politie’ en ‘onafhankelijk en wetenschappelijk advies’.

Daarom is het geen vrijblijvend vraagstuk hoe de Tweede Kamer, ons aller institutie bij uitstek, versterkt kan worden en uit de gevarenzone kan worden gehouden. Daarbij gaat het niet alleen over het ordelijk en functioneel verloop van vergaderingen, maar over de symboolfunctie, het beantwoorden aan de democratische verwachtingen die Nederlanders koesteren van hun parlement.

Opdat mensen in dit land democratisch genomen besluiten blijven ervaren als rechtmatig en zonder aanzien des persoons.

In deze Hofvijver worden tien van de meest knellende thema’s behandeld, analytisch, historisch, zo mogelijk in internationaal perspectief en met een oog voor mogelijke oplossingen. Wie wil weten hoe het staat met het Nederlandse parlement hoeft niet verder te zoeken. Kamerleden die aan de slag willen met de verbetering van hun nobele instituut: begin hier.

Een uitgelezen serie deskundigen geeft het best denkbare beeld van de huidige stand van zaken rond: de ‘doorgeschoten’ controlefunctie van de Kamer, de omgangsvormen, de vertegenwoordigende functie, integriteit en gedragscode, de Tweede Kamer en Europa, de aandacht voor wetgeving, de verhouding tussen het plenaire – en het commissiedebat, de ondersteuning van Kamerleden, de kabinetsformatie en de kiespijn van het moment versplintering.

Marc Chavannes is correspondent politiek bij decorrespondent.nl, emeritus hoogleraar journalistiek aan de Rijksuniversiteit Groningen, oud-plv. hoofdredacteur en-correspondent in Londen, Parijs en Washington van NRC Handelsblad.