De wet en het 'persoonlijk belang'

Eind juni wond de NRC zich nogal op over een aantal leden van provinciale staten, afkomstig uit de agrarische sector, die mee hadden gestemd over stikstofplannen van hun provinciaal bestuur. Was dat niet in strijd met de integriteitscodes van diverse provincies? Was hierbij niet het persoonlijk belang van deze statenleden in het geding?

Decentrale overheden worden – beetje eigenaardig - door de wet verplicht die integriteitscodes vast te stellen, maar op de naleving staat geen sanctie. Ook de formulering ervan is vrij. In de eigenlijke zin vormen deze codes immers geen recht maar beogen ze een moreel appèl te doen op het gedrag van de volksvertegenwoordigers.

De codes willen wel eens verder gaan in hun eisen dan de wet doet, in dit geval de Provinciewet en de Gemeentewet. Als statenleden of raadsleden zich wel aan de wet houden maar niet aan zo’n eigen code, valt hun niet veel te verwijten. Dit te minder, omdat zulke codes doorgaans op een achternamiddag zijn besproken en vastgesteld en vervolgens in een diepe bureaulade zijn verdwenen. Omdat het meer over moraal gaat dan over recht, kan er verschillend over worden gedacht. Een goede discussie erover is eigenlijk van meer belang dan de code zelf. Discussie biedt immers inzicht in de verschillende perspectieven waarmee je naar vragen van integriteit kunt kijken.

Zeker als het gaat over meestemmen – en dus meebeslissen - in de volksvertegenwoordiging kan je met regels niet voorzichtig en precies genoeg zijn. Die raken namelijk aan het fundamentele recht van iedere volksvertegenwoordiger, door zijn kiezers gezonden naar staten of raad, mee te beraadslagen en te beslissen. Dat fundamentele recht kan door wettelijke regels nog enigszins worden beperkt, maar eigen codes horen daar vandaan te blijven.

Het probleem was, tot voor kort, dat juist de wet blijkbaar onduidelijkheid schiep. In 2002 deed de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State (ABRvS) een uitspraak met een beroep art. 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Die beperkte de vrijheid van volksvertegenwoordigers door het element ‘persoonlijk belang’ (reden om niet aan stemming te mogen deelnemen) nogal op te rekken. Daar is de Afdeling gelukkig in 2013 van teruggekomen door vast te stellen dat de Gemeentewet, resp. de Provinciewet hier bepalend is en niet de Awb. Beide wetten formuleren ‘persoonlijk belang’ zeer restrictief en bieden dus ook groter vrijheid aan volksvertegenwoordigers. Een besluit moet iemand echt persoonlijk treffen wil een verbod op meestemmen te rechtvaardigen zijn.

De Eerste Kamer heeft net nu een wijziging van de Gemeentewet en Provinciewet in bespreking, die het allemaal nog wat preciezer formuleert. Als een besluit iemand persoonlijk raakt, mag hij niet aan de stemming deelnemen maar ook niet aan de beraadslaging over het voorgenomen besluit. Er staat bovendien (art. 28 in beide wetten) dat voor volksvertegenwoordigers artikel 2:4 van de Awb niet van toepassing is. Die verwarring kan zich dus niet meer voordoen.

Wat betekent dit nu concreet voor al die statenleden, zelf uit het boerenbedrijf afkomstig, die voor de vraag staan of zij mogen mee-debatteren en meestemmen over het stikstofbeleid? Het betekent eenvoudig dat zij wel een zeker belang kunnen hebben bij de uitkomst van de provinciale besluitvorming, maar dat dit helemaal niet betekent dat zij daarom niet mee mogen doen. Of stikstofbeleid boeren-leden van de staten echt persoonlijk zal treffen, staat helemaal niet vast; hun belang is een groepsbelang. Daar biedt de wijziging van Provincie- en Gemeentewet, indien door de Eerste Kamer aangenomen, duidelijkheid. Ter geruststelling van betrokken statenleden: die duidelijkheid is er nu al dankzij de uitspraak van de ABRvS uit 2013, die precies formuleerde wat nu in de wet komt te staan. De wet gaat bovendien vóór de code. Alleen het verbod op deelnemen aan de beraadslaging is nieuw, maar ligt ook voor de hand: wel mee kunnen praten maar niet mee kunnen stemmen is een beetje eigenaardig.

Als je boeren zou verbieden in de raad of in de staten – of in de beide Kamers – mee te stemmen over vitale belangen van het boerenbedrijf, zou je ook alle ouders die in aanmerking komen voor kindertoeslag, voor zover zij volksvertegenwoordiger zijn, moeten verbieden deel te nemen aan stemmingen over kindertoeslagwetten.

Deze column verscheen oorspronkelijk op Parlement.com.

Prof.dr. J.Th.J. van den Berg is fellow van het Montesquieu Instituut en emeritus hoogleraar aan de Universiteit Leiden (parlementaire geschiedenis) en Maastricht (parlementair stelsel). Hij is oud-lid van de Eerste Kamer.