Naar een voortvarende aanpak van de kabinetsformatie

Maar wat zagen we na de verkiezingen van 17 maart? Nederland kreeg te maken met de langste kabinetsformatie die zich in onze geschiedenis heeft voorgedaan. Iedere sense of urgency om tot een nieuw kabinet te komen ontbrak. De formatie begon met een uiterst pijnlijk incident (‘functie elders’) rond het, onbedoeld, naar buiten komen van een notitie die twijfel opriep over respect voor en acceptatie van een democratisch gekozen Kamerlid dat zich wel eens kritisch had geuit over het regeringsbeleid, juist inzake het kinderopvangtoeslagdossier. Vervolgens was er maandenlang gebakkelei, niet over de inhoud van het toekomstige regeringsbeleid, maar over de vraag wie met wie aan de onderhandelingstafel moest zitten. De Tweede Kamer voelde het niet als een institutionele plicht om na de kabinetsval en na de verkiezingen te zorgen dat er snel een nieuwe regering was. Het kabinet op zijn beurt gaf geen blijk van enige geneigdheid snel de biezen te pakken en de regeringsmacht over te dragen aan een volwaardig nieuw kabinet. In de zomer van 2021 leek formeren vooral te bestaan uit het vervullen van vacatures ontstaan door ziekte van en aanvaarding van functies elders door zittende leden van het demissionaire kabinet. Er ontstonden opeens carrièrekansen voor jonge Kamerleden die allen aangaven enthousiast en vol met plannen aan hun demissionaire klus te willen beginnen. Ook een van de partijleiders zag een mogelijkheid haar ambitie minister van Buitenlandse Zaken te worden reeds in de demissionaire periode te vervullen, hetgeen het nadeel had dat én de nieuwe ministersportefeuille én de prioriteit bij de formatieonderhandelingen in de knel kwam. Een ernstig incident (Afghanistan) noopte de minister en de minister van Defensie tot acuut aftreden, hetgeen weer nieuwe personeelsproblemen voor het demissionaire kabinet betekende.

Wanneer we spreken over de noodzaak van een ‘nieuwe bestuurscultuur’ in Nederland is een eerste vereiste dat de Tweede Kamer ten volle verantwoordelijkheid neemt voor de voortvarende totstandkoming van een nieuw kabinet na een kabinetsval en na verkiezingen voor de Tweede Kamer. Ter versterking van het permanente besef dat de Tweede Kamer gaat over de kabinetsformatie en na een kabinetsval en na verkiezingen naar de burgers verplicht is alle inzet te richten op de voortvarende totstandkoming van een nieuw kabinet, kunnen enige ingrepen in de bestuurlijke constellatie van de Tweede Kamer en het proces van kabinetsformatie dienstig zijn. In deze bijdrage enige voorstellen en suggesties.

Tot 2012 lag de formele regie over de formatie bij het staatshoofd. Omdat het na de invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid binnen de staatsrechtelijke verhoudingen minder juist werd geacht dat de koning te zeer boven op de onderhandelingen zou zitten, zijn de figuren van formateur (1848) en later informateur geïntroduceerd. Na consultatierondes benoemde de koning een functionaris die binnen de gegeven opdracht de feitelijke leiding over het proces had en die na afloop van zijn opdracht (al dan niet geslaagd) aan hem terugrapporteerde. Er zijn voldoende aanwijzingen om aan te kunnen nemen dat het vroegere staatshoofd, koningin Beatrix, tempo en voortgang goed in de gaten hield en, zonder haar neutraliteit te verliezen, met een opgetrokken wenkbrauw toch er blijk van kon geven wanneer ze daarover niet geheel tevreden was.

In 2012 heeft de Tweede Kamer op uit democratisch oogpunt te billijken gronden de regie over de formatie geheel naar zich toe getrokken. De koning heeft nog slechts formele, zij het wel grondwettelijk vastgelegde, bemoeienis met de benoeming van de minister-president, de ministers en de staatssecretarissen. De afgelopen kabinetsformatie heeft laten zien dat de Tweede Kamer de consequenties van haar keuze nog niet ten volle heeft geïnternaliseerd. Er bestaat niet een collectief gedeeld gevoel van verantwoordelijkheid te zorgen dat er na een kabinetsval respectievelijk na verkiezingen zo snel mogelijk een nieuw kabinet komt dat kan rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal. Aangekondigd is een grondige evaluatie van de kabinetsformatie van 2021, waaruit lessen te trekken zijn voor de toekomst. Een belangrijke aanzet tot een externe evaluatie is al gegeven door het Montesquieu Instituut met de bundel: 'Lang, heel lang.' Kabinetsformatie 2021. Daarin wordt gesignaleerd dat de Tweede Kamer een wel heel lijdelijke rol heeft gespeeld. Praktisch deed de Kamer wat de grootste fractie wenste. Er was niet iemand die ingreep of zich opzichtig met het proces bemoeide zoals in vroeger tijden de koningin dat met haar adviseurs placht te doen. De Tweede Kamer had zich meer met de keuze van de verkenners en informateurs moeten bemoeien. Bepleit wordt dat de Kamervoorzitter een sterkere leidinggevende rol gaat vervullen. De voorzitter moet het belang van de Kamer behartigen en ook het belang van een gedegen, spoedige en succesvolle formatie.¹ Het kost geen moeite de opvatting te delen dat waar staatsrechtelijk aanvaard is dat de Tweede Kamer de verantwoordelijkheid draagt voor de totstandkoming van een nieuw kabinet, de voorzitter van de Tweede Kamer een leidende rol in het proces dient te spelen. Het leiding geven aan de werkzaamheden van de Kamer en het Presidium omvat, wanneer er een kabinet tot stand moet komen, ook het daarop gerichte proces.

De Tweede Kamer heeft er in 2012 voor gekozen de gang van zaken rond de kabinetsformatie in haar Reglement van Orde te regelen. Dat is gebeurd in het huidige hoofdstuk 11 van het Reglement. Opmerkelijk is dat de informele functies van ‘informateur’ en ‘formateur’ die onder het bestel van een formatie geleid door de koning logica hadden, zijn getransplanteerd naar het bestel van een formatie onder leiding van de Tweede Kamer. Onder het oude regime was het belangrijk de koning politiek zoveel mogelijk uit de wind te houden en daarom was het zinnig de materiële leiding van de kabinetsformatie niet bij de koning zelf, maar bij een (of meer) – na politieke consultaties – aangewezen adviseur(s) te leggen. Vanuit dit oogpunt bezien is het thans niet langer niet nodig dat de Kamer informateurs of formateurs benoemt. De Kamer zou na beraadslaging over de verkiezingsuitslag ook kunnen vaststellen welke fracties, samen vormende de meerderheid van de Kamer, het voornemen hebben in overleg te treden over de vorming van een nieuwe regering en de rapportage vanuit de (zelf)beoogde coalitie af te wachten.

De Tweede Kamer heeft de functies van informateur en formateur niet alleen behouden, in de praktijk die zich na 2012 heeft ontwikkeld, is buiten het reglement om nog een functionaris op het toneel gekomen: de verkenner die tot taak heeft de benoeming van een informateur voor te bereiden. De verkenner komt voort uit een overleg dat de (aftredend) voorzitter van Tweede Kamer na het bekend worden van de verkiezingsuitslag, maar vóór het aantreden van de nieuwgekozen Tweede Kamer met de fractievoorzitters (uit de Kamer in oude samenstelling) voert. Bedoeling is dan dat de verkenner voorafgaand aan de in artikel 11.1 van het Reglement van Orde voorgeschreven beraadslaging binnen een week na de aanvang van de nieuwe zitting al aftast welke partijen met elkaar zouden willen onderhandelen over een coalitieakkoord en een voordracht voor een informateur voorbereidt. Bij de formatie 2021 is het met het optreden van twee keer twee verkenners verschrikkelijk misgegaan. Na het ‘functie-elders’-incident stapten de op instigatie van de leiders van de twee grootste partijen door de aftredende Kamervoorzitter aangewezen verkenners meteen op. Na hun aftreden gaven de verkenners een weinig geloofwaardige verklaring voor de aandachttrekkende formuleringen in de gewraakte notitie. De onmiddellijk aangewezen nieuwe verkenners, evenals de voorgaande trouwe secondanten van de partijleiders, schoten onmiddellijk in de verdediging van hun voorgangers en ruimden het veld, toen de Kamer zonder hun advisering af te wachten een informateur had aangesteld.

De vraag is gerezen of het verschijnen van het fenomeen ‘verkenner’ noopt tot nadere reglementering van zijn benoeming en rol. Ja zelfs is de mogelijkheid geopperd van een wettelijke regeling voor het hele formatieproces. De noodzaak daartoe is er geenszins. Er is nooit een regeling te maken die sluitend is voor alle grilligheden die zich in het formatieproces kunnen voordoen. Wel moet volstrekt duidelijk zijn dat in de geaccepteerde staatsrechtelijke realiteit de Tweede Kamer over de formatie gaat en zij dient daar bestuurlijk ook naar te handelen. Alle stappen in de besluitvorming moeten, zoals dat voor alle besluiten van de Kamer geldt, goed worden voorbereid. En degene die daar leiding aan moet geven, is de voorzitter van de Tweede Kamer, ambtelijk ondersteund door de ambtelijke organisatie, de griffie, van de Tweede Kamer, onder leiding van de griffier. Na de verkiezingen en de verkiezing van de Kamervoorzitter door de nieuwe Tweede Kamer, is het in de juiste sleutel zetten van de start van de formatie de eerste taak van de nieuwgekozen Kamervoorzitter. Kandidaten voor het Kamervoorzitterschap dienen daarop verdacht te zijn en zich georiënteerd te hebben op wat deze rol onmiddellijk na aantreden als gekozene gaat vergen. Bij de verkiezing van de voorzitter dient geschiktheid voor het vervullen van deze rol door de Kamerleden meegewogen te worden.

Reglementaire aanpassing die overweging zou verdienen, is dat de Kamervoorzitter bij de voorbereiding van debatten in en besluiten van de Kamer over de kabinetsformatie zich laat adviseren door het Presidium, zijnde het hoogste de Kamer afspiegelende bestuurlijke gremium. Hier wreekt zich thans evenwel dat in het Presidium van de Tweede Kamer doorgaans niet de fractievoorzitters als eerste representanten van hun fracties vertegenwoordigd zijn. Dit verklaart waarom in de overgangssituatie van oude naar nieuwe Kamer, maar ook in andere, wat penibele, situaties, zich een fractievoorzittersoverleg rond de aftredende Kamervoorzitter groepeert, zonder dat daarvoor enige reglementaire basis is vastgelegd. Juist met het oog op een bestuurlijk juist verloop van de formatie (maar ook voor andere situaties waarin representatie vanuit de fracties op het hoogste niveau rond de Kamervoorzitter wenselijk is), verdient het overweging een hoog bestuursorgaan van de Tweede Kamer samen te stellen uit (naast de Kamervoorzitter) de fractievoorzitters, zoals het geval is met het College van Senioren in de Eerste Kamer. Om het aantal leden van dit college binnen perken te houden, zou voor kleinere fracties aan geclusterde vertegenwoordiging gedacht kunnen worden. In de Eerste Kamer worden heel veel procedurele kwesties goed afgehecht door het College van Senioren zodat daaraan niet onnodig veel plenaire debattijd hoeft te worden besteed.²

In een constellatie waarin de voorzitter, na beraad in een aldus gecreëerd college met een voorstel naar de Kamer komt, is het de vraag of altijd een informateur moet worden aangewezen. De Kamer kan ook besluiten enkele fracties (in principe vormende de meerderheid) de gelegenheid te geven onderhandelingen te voeren over een coalitieakkoord en een kabinetssamenstelling. We krijgen dan meer een situatie zoals die zich in Duitsland na verkiezingen voordoet. Na onderlinge aftastingen ‘links en rechts’ komt daar eigenlijk altijd heel snel een coalitie naar voren van partijen die snel tot de samenstelling van een kabinet willen komen. Zo zagen we in 2021 dat, terwijl de Nederlandse burgers het spoor volledig kwijt waren over de voortgang in de eigen formatie, in de Duitse Bundestag jaloersmakend voortvarend een ‘stoplichtcoalitie’ van sociaaldemocraten, groenen en liberalen tot stand kwam. Nou heeft Nederland een ongekend groot aantal fracties in verhouding tot de Duitse Bundestag. Het aantal denkbare meerderheidscoalities is getalsmatig oneindig groot, maar in de praktijk beperkt. Er dient snel duidelijkheid te zijn welke fracties (of bij de veelheid die er nu is: groepen van fracties) de vorming van een kabinet willen beproeven en de Tweede Kamer zou de onderhandelingstijd, althans de terugrapporteringsplicht van partijen die de onderhandeling willen aangaan, aan een tijdslimiet kunnen binden. Voor de voorzitter, ondersteund door het gesuggereerde college (naam nader te bepalen), is hier een voortdurend bewakende rol weggelegd. De hier voorgestelde benadering vergt enige aanpassingen in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer. De kernbepaling van hoofdstuk 11 RvO zou kunnen zijn: ‘Na verkiezingen voor de Tweede Kamer of de val van een kabinet doet de voorzitter, gehoord het College van (…), de Kamer, zo spoedig mogelijk en telkens wanneer dat dienstig is in het proces, voorstellen inzake de gang van zaken bij de vorming van een nieuw kabinet. De Kamer kan steeds besluiten plenair over de stand van zaken in de kabinetsformatie te beraadslagen.’

Duidelijk moge zijn dat ook de primaire verantwoordelijkheid voor de ambtelijke ondersteuning van het formatieproces in handen van de Tweede Kamer behoort te liggen. Binnen de griffie dient de deskundigheid opgebouwd te worden om onderhandelende partijen te kunnen ondersteunen. Het formatiesecretariaat moet een beroep kunnen doen op de ministeries voor alle gewenste informatie, maar het is binnen het formatiemodel waarvoor in 2012 is gekozen, helemaal niet passend dat ambtenaren van het ministerie van Algemene Zaken het secretariaat van de formatie blijven voeren.

Een praktijk die na de ‘omslag’ van 2012 is voortgezet, houdt in dat er eerst over een regeerakkoord wordt onderhandeld en dat daarna de personen worden gezocht die het kabinet gaan bemensen en het regeerakkoord gaan uitvoeren. De aanwijzing van de beoogde ministers en staatssecretarissen lijkt het privilege van de partijleiders te zijn, al zullen zij ruggespraak houden met hun fracties. Aan het eind van de kabinetsformatie 2021 was een verrassing dat Nederland een ministerraad kreeg met liefst twintig ministers, een nieuw record. In voorgaande jaren gingen er stemmen op het aantal ministers uit overwegingen van doelmatigheid en ‘korte lijnen’ juist terug te brengen. Het is zeer de vraag of een zo omvangrijke samenstelling van de ministerraad bevorderlijk is voor het debat binnen de ministerraad. Het kabinet wordt geacht met één mond te spreken. Dat wordt moeilijker als over de grote kwesties waarmee Nederland kampt, niet een goede discussie in de ministerraad aan de besluitvorming vooraf kan gaan. Alle reden kritisch te volgen of het land wel beter bestuurd wordt, als zoveel ministers in harmonie de kar moeten trekken. In debatten die meerdere portefeuilles raken, was er in de Tweede Kamer al zichtbare irritatie, als een minister geregeld moest zeggen: ‘Dat moet u in het debat met die en die collega maar bespreken’. Een teken aan de wand is dat voor belangrijke klussen van ministerieel gewicht buiten het kabinet in de huidige situatie ook nog bestuurlijke ‘zwaargewichten’ worden benoemd: zoals de regeringscommissaris tegen grensoverschrijdend gedrag, de speciale coördinator van de sancties tegen Rusland en de bemiddelaar stikstofplannen. Waar ligt de coördinatie van het kabinetsbeleid nog? Het moet niet zo zijn dat bestuurlijke slagkracht vooral gedemonstreerd moet worden in het benoemen van nieuwe veronderstelde ultieme probleemoplossers.

Niet bevorderlijk voor het vertrouwen in het landsbestuur is het als bewindslieden worden benoemd, die in hun loopbaan in het geheel geen affiniteit hebben betoond met de portefeuille die zij moeten gaan beheren. Soms lijken voor benoemingen de springende selectiepunten trouw aan de partij en loyaliteit aan de partijleider of de minister-president. Soms valt een benoeming mensen die in een bepaalde sector werkzaam zijn of afhankelijk zijn van de beleidsbeslissingen die daarvoor vallen, door het ontbreken van enige reputatie van de benoemde op hun terrein, rauw op hun dak. Juist bij de hoogste bestuurlijke functies in het land is voor het vertrouwen van de burgers in het bestuur van belang dat de werving en selectie van de functionarissen tot begrijpelijke uitkomsten leidt, ook in relatie tot de ambities die in het coalitieakkoord worden neergelegd. Als de ‘besten’ voor het ministerschap geselecteerd worden, ligt het in de rede dat die besten ook betrokken zijn bij het (beknopt) formuleren van de ambities in het regeerakkoord. Het schrijven van het akkoord en het werven van passende bewindslieden, moet dus niet volgtijdelijk plaatsvinden maar in wisselwerking met elkaar. De bestuurlijke constellatie die boven is voorgesteld, biedt daar alle ruimte voor. Juist bij de aanwezigheid van 20 politieke fracties moet vooral naar deskundigheid en bestuurskracht van bewindslieden worden gekeken en hoeft politieke kleur die vaak niet meer zo diepgeworteld is, er minder toe te doen.

Een markant moment in het formatieproces onder regie van de Tweede Kamer is de aanwijzing van de beoogde minister-president. Dat moment zal in de benadering van wisselwerking tussen totstandkoming van het coalitieakkoord en selectie bewindslieden eerder moeten liggen dan bij de formatie in 2021 het geval was. De discussie wie de meest geëigende persoon is om voor het minister-presidentschap in aanmerking te komen kan nadrukkelijker in de openbaarheid plaatsvinden dan tot dusver geschiedde. De leider van de grootste fractie in de Tweede Kamer zal, zeker voor zijn/haar eigen partij, vaak een belangrijke kandidaat zijn. Het hoeft, waar de grootste partij krap 20% van de stemmen heeft behaald, geenszins een vanzelfsprekendheid te zijn dat deze het wordt (zoals de parlementaire geschiedenis eerder ook heeft laten zien). In 2021 deed zich de situatie voor dat de leider van de grootste partij als minister-president na de verkiezingen geconfronteerd werd met een breed gedragen motie van afkeuring. Dat betekende in ieder geval dat breed in de Kamer toch wel de gedachte leefde dat mogelijk voor het premierschap eens naar een andere persoon gekeken moest worden. Macht moet in een democratie altijd begrensd zijn, ook in tijd. De Tweede Kamer zou scherper blijk kunnen geven van de opvatting dat die persoon minister-president moet worden die daarvoor de steun van de meerderheid in de Kamer heeft. Dat kan de zittende minister-president zijn, zelfs na een motie van afkeuring, maar de meerderheid kan zich ook rond een andere persoon verenigen. Dat dient veel meer een toegespitst politiek aandachtspunt te zijn, zeker in een zo uitgewaaierd politiek spectrum als het onze. Het is aan de Tweede Kamer om in meerderheid weloverwogen uit te maken wie na verkiezingen of een kabinetsval minister-president van Nederland kan worden.

Om te waarborgen dat een aankomend kabinet ook naar personen optimaal vertrouwen in het parlement en onder de bevolking krijgt, verdient bevraging van de kandidaten vanuit het parlement aanbeveling, voordat definitief over de benoeming van de bewindslieden wordt beslist. De Tweede Kamer zou zelf via haar commissies ‘kennismakingsgesprekken’ met de kandidaat-bewindslieden kunnen voeren. Ook is denkbaar dat in deze fase van kabinetsvorming de Eerste Kamer een rol krijgt. De commissies van die Kamer zou gevraagd kunnen worden de beoogde voordrachten via kennismakingsgesprekken marginaal te toetsen en over bevindingen eventueel schriftelijk aan de Tweede Kamer te rapporteren. De Tweede Kamer zou in elk geval in haar procedure kunnen opnemen dat over het eindrapport van de beoogde minister-president(/formateur) een afrondend debat in de Tweede Kamer plaatsvindt. Zo’n debat over het eindrapport van de formateur heeft begin 2022 niet plaatsgevonden.

Van de vier mandaatjaren die de nieuwgekozen Tweede Kamer op 17 maart 2021 van de kiezers kreeg, is bijna een heel jaar aan gesteggel verloren gegaan. Dat is een blamage voor de Nederlandse politiek die geen herhaling verdient. Hopelijk trekt de Tweede Kamer zich de afkeer onder de bevolking over de gang van zaken in 2021 aan en leidt de komende evaluatie van de kabinetsformatie tot een andere praktijk, tot een andere cultuur rond de regeringsvorming. Nederland verdient na democratische verkiezingen snel een slagvaardig volwaardig kabinet dat in dualisme kritisch en constructief gecontroleerd wordt door de volksvertegenwoordiging die ook medewetgever is. Demissionaire kabinetten zijn prettig voor demissionaire bewindslieden, maar dienen zo snel mogelijk het veld te ruimen.

Geert Jan Hamilton was directeur Wetgeving en Juridische Zaken bij het ministerie van VWS en griffier van de Eerste Kamer en is nu als vrijwilliger secretaris van het Nationaal Rampenfonds;

Peter van Lieshout was directeur-generaal bij de ministeries van VWS en SZW, lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en is nu toezichthouder en bestuursadviseur;

Gerard van Pijkeren was projectdirecteur bij het ministerie van VWS en adviseur en toezichthouder zorg en welzijn.

[1] Aart Willem Heringa & Jan Schinkelshoek, Perfecte storm, Over de Tweede kamer, de formatie, en de omstandigheden, in: Montesquieu Instituut, Bundel 19: 'Lang, heel lang.' Kabinetsformatie 2021, p. 99-113.

[2] Dit voorstel laat onverlet de noodzaak ondervoorzitters te benoemen die samen met de voorzitter een gremium kunnen vormen dat beheerstaken verricht, vgl. het huidige Presidium van de Tweede Kamer en de Huishoudelijke Commissie in de Eerste Kamer.