Sui Generis, totdat burgers de verdragen willen aanpassen?

De Dag van Europa, 9 mei jongstleden, betekende het einde van de in Maart 2021 aangekondigde Conferentie over de Toekomst van Europa. Tijdens de slotceremonie, gehouden in Straatsburg, presenteerden de voorzitters van het Parlement, de Commissie en de Raad van Ministers en het bestuur van de Conferentie het rapport. Het Europees Parlement sprak van een nooit vertoonde discussiereis die een jaar lang heeft geduurd, waarbij debat en samenwerking tussen burgers en politici heeft geleid tot een magnifiek rapport.

Tegen grenzen van verdragen

Wie het rapport openslaat en ziet dat het welgeteld 336 pagina’s bevat, kan van geluk spreken dat de hoofdmoot daarvan annexen zijn. De aanbevelingen die worden gedaan in het rapport zijn opgedeeld in 49 concrete beleidsdoelen – denk aan “Gelijke toegang tot de zorg voor alle Europeanen”. Bij elk beleidsdoel, alles bij elkaar zo’n 320, staan enkele maatregelen die genomen dienen te worden zoals “gezondheidszorg moet een gedeelde bevoegdheid van de Unie worden door aanpassing van Artikel 4 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)”.

Het rapport bevat echter ook minder concrete aanbevelingen als “erken dat medicijnen universeel beschikbaar moeten zijn, ook in arme landen”. Zoals deze tegenstelling al doet vermoeden zijn sommige voorstellen uitvoerbaar binnen de grenzen van de verdragen. Ongeveer een-vijfde deel, maar volgens de vicevoorzitter van de Commissie Vera Jourová om en nabij de helft, kan daarentegen alleen behaald worden door de start van een verdragswijzigingstraject.

Integratiedrang Parlement

Juist dít traject blijkt een saillant punt van debat te zijn tussen de verschillende EU-instellingen en de belangen die zij met zich meedragen. Het Europees Parlement liet er geen gras over groeien en nam op 4 mei, vijf dagen voor de officiële slotceremonie, een Resolutie aan waarin het de aanbevelingen verwelkomt en erkent dat verdragswijziging nodig is om de voorstellen door te voeren. Het Parlement legt veel nadruk op het feit dat de Unieburger wil dat de Unie soeverein actie moet kunnen ondernemen – maar vooral dat de uitkomsten onmiddellijk geïmplementeerd moeten worden.

Niet geheel onbelangrijk: een van de voorgestelde maatregelen zou het Parlement, waar traditioneel gezien alleen de Europese Commissie dat had, het wetgevend initiatief geven. Men herkent duidelijk dat het Parlement zich van zijn plek als democratisch gelegitimeerde institutie binnen de Unie bewust is en dat gewicht ook in institutionele debatten in de schaal wil leggen. Traditioneel zag de institutionalistische literatuur de Commissie als drijvende kracht achter Europese integratie, maar het Parlement lijkt dat stokje met de recent aangenomen Resolutie inzake verdragswijziging overgenomen te hebben.

Realisme onder lidstaten

Lijnrecht tegenover het Parlement staan enkele regeringen van lidstaten – usual suspects, zoals Polen, maar ook Denemarken en Zweden – die weinig voelen voor verdragswijziging en de daarmee synoniem gestelde groter wordende rol van de Unie als geheel (meer bevoegdheden) en het Parlement (initiatiefrecht). In een non-paper verwelkomen zij, net zoals het Parlement, de input van de betrokken burgers en de uitkomsten van de Conferentie, maar laten niet onverlet dat in navolging van de aanbevelingen rekening gehouden dient te worden met de subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsels.

De dertien lidstaten stellen pinnig dat het doel van de Conferentie níet de herziening van de verdragen was, maar het verzamelen van de opinie van de Unieburger. Zij vinden dat die inzichten niet verloren mogen gaan door een wijzigingsproces dat de politieke energie wegneemt en een rem zet op veranderingen die wél binnen de huidige verdragen passen. Ten slotte stellen de lidstaten dat de Unie in recente crises, zonder uitbreiding van de verdragen, snel passende oplossingen wist te vinden. Het kortetermijndenken van de lidstaten reflecteert een meer realistische aanpak, waarbij de individuele lidstaten hun eigenbelang vooropstellen. Als dat eigenbelang niet inhoudt dat er nog meer soevereiniteit naar de Unie gaat en het Parlement meer autonomie krijgt door verdragswijziging, dan zullen deze lidstaten de kont tegen de krib gooien.

Mogelijke misvatting

Een laatste, bredere opmerking dient gemaakt te worden over het rapport en de daarin voorgestelde verdragswijzigingen. Het Parlement, met zijn drang om te innoveren en een betere positie voor zichzelf binnen het samenwerkingsverband te creëren, heeft de draagkracht voor verdragsverandering wellicht verkeerd ingeschat. Waar de Europese Unie sinds de conceptie van de eigen rechtsorde met eigen voorrangsregels in de begin zestiger jaren werd geprezen als sui generis-entiteit binnen het internationale recht, komt het er bij verdragsverandering op neer dat het een ordinaire internationale organisatie is. De lidstaten bepalen, net als bij de sluiting van internationale verdragen, of zij meer soevereiniteit willen afstaan aan de Unie en de institutionele balans op de schop gooien. Instemming met de nieuwe verdragen is namelijk vereist.

Waar het Parlement een leidende rol nam, was het misschien beter geweest om een afwachtende houding aan te nemen en te bekijken wat de initiële reacties waren van de lidstaten. Waren deze negatief over de voorgestelde verdragsverandering(en), had het Parlement moeten zorgen dat daar de nadruk niet op komt te liggen in de opvolging van de Conferentie. Kortom, het Parlement dacht het ijzer te moeten smeden wanneer het heet was, maar het had beter de kat uit de boom kunnen kijken vanwege de precaire balans in het Europa van nu.

Rick Schumans is docent Internationaal en Europees Recht aan Maastricht University.