Deze unieke Voorjaarsnota breekt gelijk het regeerakkoord open

De afgelopen maanden onderhandelden VVD, D66, CDA en ChristenUnie over de Voorjaarsnota, welke op vrijdag 20 mei naar het parlement werd verzonden. In deze nota presenteert de minister van Financiën haar budgettaire wijzigingen ten opzichte van de Miljoenennota die verscheen in september op Prinsjesdag. Oftewel, de aanpassingen die de regering voorstelt voor de op dit moment in uitvoering zijnde Rijksbegroting 2022, die de Eerste en Tweede Kamer eind vorig jaar nog goedkeurden.

Waar de Voorjaarsnota zelf de tekstuele aankondiging van de wijzigingen en inhoudelijke toelichting op deze wijzigingen bevat, wordt deze altijd met de zogenoemde eerste ‘suppletoire’, een technische aanpassing van de huidige begrotingswetten, naar het parlement gestuurd. Uiteindelijk stemmen de volksvertegenwoordigers over deze suppletoire begroting, waarna bij meerderheidssteun de begrotingswetten voor het huidige kalenderjaar wijzigen. Vergeet niet, onze regering mag alleen belastinggeld uitgeven en innen op basis van een wettelijke grondslag.

Proces Voorjaarsnota

Dit is natuurlijk waarom minister-president Rutte en minister van Financiën Kaag met oppositiepartijen spreken over de Voorjaarsnota. Alleen met meerderheidssteun van de Eerste en Tweede Kamer krijgen ze de wetswijziging door het parlement. Rutte IV heeft wel een numeriek overwicht in de Tweede Kamer, maar niet in de Eerste Kamer. Daarbij is belangrijk dat budgettaire besluiten vaak meerjarige gevolgen hebben. De politieke keuzes die bij deze Voorjaarsnota worden gemaakt beïnvloeden de ontwerpbegrotingen die Rutte IV kan presenteren op Prinsjesdag 2022, 2023, 2024 en 2025, waarvoor het nieuwe regeerakkoord ambitieuze plannen presenteerde. Wetende dat het kabinet steun moet vinden voor zijn grote budgettaire voornemens terwijl de financieel-economische donderwolken zich opeens opstapelen, mede door de oorlog in Oekraïne, is het politieke spel meteen vol op de wagen. Feitelijk wordt het regeerakkoord met deze Voorjaarsnota opengebroken. De inkt was nog niet droog of grote geopolitieke en economische gebeurtenissen vonden plaats, met grote effecten op de begroting.

Kaag schrijft expliciet in de aanbiedingsbrief van de Voorjaarsnota aan het parlement dat informele gesprekken zijn gevoerd met Kamerfracties, om meer te weten te komen over “elkaars wensen en posities” en “uiteraard speelt ook het creëren van breed draagvlak en meerderheden in de Tweede en Eerste Kamer daarbij een rol”. Meerdere zaken zijn besproken, zoals extra uitgaven aan Defensie, de koppeling van de AOW aan de stijging van het minimumloon, de gerechtelijke uitspraak over box 3, het effect van de stijgende inflatie op de koopkracht van lage en middeninkomens, en het verminderen van de vermogensongelijkheid. De regering pakt deze zaken meteen op in de Voorjaarsnota. In die zin zijn het mooie tijden voor het dualisme tussen regering en parlement.

Vernieuwend aan deze Voorjaarsnota is verder dat de minister van Financiën de meerjarige budgettaire gevolgen van de wijzigingen zichtbaar maakt, in de jaren tot en met 2027 en tevens het structurele beslag. Deze vernieuwing is een reactie op het voorstel van de Raad van State om in het voorjaar op hoofdlijnen de begroting voor het komende jaar te presenteren, zodat het parlement zijn budgetrecht beter kan uitoefenen. De regering doet dit nu, hoewel met de expliciete vermelding dat de volledige ontwerpbegroting echt bij de komende Prinsjesdag verschijnt. Dit is een hele begrijpelijke kanttekening, gelet op de onzekere inflatie-situatie en alle hete aardappelen die men al dan niet gedwongen doorschuift.

Tegenvallers en opvallers

De net aangetreden regering is geconfronteerd met budgettaire tegenvallers die moeten worden opgelost, zoals de incidentele 3,6 miljard euro die moet worden uitgekeerd aan de Box 3-vermogensbelasting-bezwaarmakers. De onverwachte 3,5 miljard euro uitgaven aan Oekraïne-gerelateerde zaken in 2022 en 2023 zijn voor het gemak buiten de begrotingskaders geplaatst. Belangrijke structurele tegenvallers zijn de gierende inflatie, de stijgende loonontwikkeling en de oplopende rente. Bij het opstellen van de Rijksbegroting 2022 ging men uit van een inflatie van 1,8%, een loonstijging van 2,2% en een rente van -0,3%. De CPB-raming van maart jongstleden, waarop de Voorjaarsnota wordt gebaseerd, deed een nieuwe inschatting van respectievelijk 5,9%, 2,8% en 0%. Dit betekent dit jaar 2,2 miljard extra uitgaven aan loon en prijsbijstellingen, oplopende naar 29,7 miljard in 2027, en 426 miljoen extra rentelasten, oplopende naar 1,9 miljard in 2027.

Daarnaast besluit de regering juist voor opvallende nieuwe structurele beleidsbeslissingen die duidelijk bedoeld zijn om de oppositie in de Eerste Kamer tegemoet te komen, zoals 2,0 miljard euro extra voor Defensie (naar de 2% bbp NAVO-norm), 2,4 miljard euro erbij voor de koppeling van de AOW aan het stijgende minimumloon (7,5% stijging over 3 jaar), en 1,3 miljard euro hogere opbrengsten uit de winstbelasting voor bedrijven (25,8% vanaf 200.000 euro winst, in plaats van de 395.000 euro nu). Pijnlijk is dat Rutte IV cumulatief 2,2 miljard euro haalt uit zijn nieuwe Klimaat- en transitiefonds, Stikstoffonds en het Nationaal Groeifonds en besluit voor cumulatief 3,4 miljard euro geen loon- en prijsindexatie toe te rekenen aan de nieuwe coalitiegelden uit het regeerakkoord. De fondsen blijken begrotingsbuffers en snel wordt reëel ingeteerd op het coalitieakkoord.

Belangrijk zijn deze zinnen in de Voorjaarsnota: “Het kabinet onderkent dat de grenzen van wat budgettair verantwoord is met het coalitieakkoord zijn bereikt. Dit voorjaar stond in het teken van de uitwerking van de ambities in het coalitieakkoord. Het kabinet hecht eraan dat de budgettaire kaders leidend zijn en daarmee dat nieuw beleid wordt gedekt. Voor additionele beleidswensen was in beginsel geen ruimte. De Voorjaarsnota bevat maatregelen voor Box 3, AOW, defensie en het verhogen van het wettelijk minimumloon (WML) die structureel gedekt worden”.

Belasting op vermogen en winst terug

Dat zijn duidelijk gebaren van de regering naar de oppositiepartijen, voor steun in de Eerste Kamer. Opvallend is dat de echte tegenvallers, de heetste aardappels, naar de zomer worden doorgeschoven. In augustus komt de besluitvorming over de koopkracht, door de sterk gestegen inflatie een gevoelige kwestie. Dit is eigenlijk de grootste (budgettaire) tegenvaller voor dit kabinet. Begin dit jaar heeft men al 2,8 miljard euro gespendeerd aan koopkrachtreparatie: de verhoging van de energietoeslag, een verlaging van de btw op energie en een verlaging van de accijns. De prijzen lijken echter alleen maar verder te stijgen: deze Voorjaarsnota gaat nog uit van 5,9% inflatie, maar hoe lopen de voorspellingen de komende jaren op?

Daarnaast belooft Kaag dat in deze zomer wordt besloten over maatregelen om de vermogensongelijkheid te verminderen en om de verhouding tussen lasten op vermogen en arbeid meer in balans te brengen. Opmerkelijk is dat de coalitie in de lange onderhandelingen over het regeerakkoord niet in staat bleek hier grote knopen over door te hakken: de lastendruk op vermogen en winst bleef gelijk. Dit leidde tot aanzienlijke maatschappelijke ophef. Wat opvalt in deze Voorjaarsnota is dat, mede in reactie op de rechterlijke uitspraak over Box 3 waardoor nieuwe dekking gevonden moest worden, de coalitie wel heeft besloten tot extra lastenverzwaringen in Box 2 (voor directeur-grootaandeelhouders met een BV), in Box 3 (voor vermogende spaarders) en in de winstbelasting (voor grote bedrijven). Daarbij kan men dit zien als een handreiking aan de kritische oppositie. Rutte IV kondigt dus aan op dit terrein nog meer stappen te gaan zetten. Voor deze coalitie belooft het een hete onderhandelingszomer te worden.

Uitgaven versus inkomsten

Zeer opvallend is het schenden van de begrotingsregels – namelijk de scheiding tussen uitgaven en inkomsten - door Rutte IV in deze Voorjaarsnota. In de kern kiest de regering ervoor om vele miljarden euro’s extra uit te geven aan nieuw beleid de komende jaren en structureel, maar dit te dekken met hogere belastinginkomsten. De overheidsuitgaven gaan per saldo 3 miljard euro omhoog (vooral aan Defensie en de AOW) en de inkomsten met 3,1 miljard euro (vooral de winstbelasting, Box 2 en Box 3). Het uitgavenkader vastgesteld de Startnota wordt dus opgehoogd en het inkomstenkader krijgt een kadercorrectie ter dekking van de uitgaven aan de voorjaarsbesluitvorming. De begrotingsregels schrijven voor dat beleidsmatige intensiveringen in principe moeten worden gedekt door bezuinigingen, maar dat verkiest men duidelijk niet.

Het is sowieso opzienbarend dat de belasting- en premie-inkomsten in 2022 (weer) heel positief uitvallen ten opzichte van de raming. De Voorjaarsnota maakt melding van 17,5 miljard euro (!) meer inkomsten dan verwacht, waarvan de overheid 13,5 miljard euro inzette voor bovenal koopkrachtondersteuning. Maar per saldo wordt wel ingeteerd op het begrotingssaldo: dit komt met -3,4% bbp in 2022 1 procentpunt slechter uit dan voorgesteld bij de Miljoenennota en 0,2 procentpunt slechter dan bij het regeerakkoord.

Afsluiting

Dit is een unieke Voorjaarsnota. Ten eerste wegens de techniek: voor het eerst wordt een meerjarige doorkijk gegeven wat de minister van Financiën op hoofdlijnen met de komende ontwerpbegroting wil doen. Dit versterkt de uitoefening van het budgetrecht door het parlement. Ten tweede wegens de financieel-economische situatie: de stijgende inflatie, lonen en rente hebben grote impact op de uitvoering van de Rijksbegroting 2022. Daarnaast bestaat de impact van rechterlijke uitspraak over compensatie voor de vermogensbelasting van Box 3, de opvang van Oekraïne-vluchtelingen en bijkomende kosten, en natuurlijk nog corona-gerelateerde uitgaven. Dit betekent veel politiek-ambtelijke vraagstukken en ook veel onzekerheid over de toekomstige uitvoering van deze Rijksbegroting. Ten derde de politieke situatie: Rutte IV heeft geen meerderheid in de Eerste Kamer. Het is duidelijk dat bovenstaande bijzonderheden leidt tot ‘politieke spielerei’ waarin (oppositie)partijen proberen hun voordeel te halen uit het moment en binnen de coalitie opnieuw discussies losbarsten. Pijnlijk is dat om tegenvallers te dekken direct het Klimaat- en transitiefonds en het Stikstoffonds als begrotingsbuffers worden geplunderd en geen loon- en prijsbijstelling wordt uitgekeerd over de nieuwe gelden in het coalitieakkoord. Dat belooft nog wat voor de Miljoenennota 2023 die bij Prinsjesdag gepresenteerd moet gaan worden!

Wimar Bolhuis is hoofdeconoom van onderzoeks- en adviesbureau Ecorys en universitair docent economie aan Universiteit Leiden.