Een democratische lobby kun je regelen

Déjà vu. L’histoire se répète. Gedachten die mij bekropen bij het lezen van de initiatiefnota van de Groep Omtzigt en Volt over integriteitsmaatregelen voor de ambtelijke en bestuurlijke top van de overheid (hierna nota Dassen/Omtzigt). Een deel van de voorstellen hadden we eerder al gezien in de initiatiefnota Lobby in Daglicht uit december 2015, van toenmalige Kamerleden Bouwmeester en Oosenbrug-Blokland. Alleen, er zitten ruim zes jaar en een flink aantal lobby- en integriteitsschandalen tussen beide initiatiefnota’s. En in die ruim zes jaar hebben nauwelijks aanscherpingen van integriteitskaders en lobbyregulering het daglicht gezien.

Deze déjà vu-ervaring past in een trend: veel voorstellen voor lobbyregulering halen de politieke agenda naar aanleiding van lobby- en integriteitsschandalen. Niet voor niets refereert de nota Dassen/Omtzigt naar allerlei schandalen als belangrijkste aanleiding voor de eigen voorstellen. Tegelijkertijd blijkt ook vaak dat er veel minder voorstellen worden omgezet in regelgeving en wettelijke kaders.¹ Vandaar dat ons transparantieregister nog steeds even belabberd van kwaliteit is als ruim zes jaar geleden. En vandaar dat de premier anno 2022 nog steeds niet weet, of het zich niet kan herinneren, wat een lobbyparagraaf (legislative footprint) precies is.

Dus is het tijd voor nieuwe, aangescherpte plannen. Alweer. Het is daarom ook niet verbazingwekkend dat in de nota Dassen/Omtzigt lobbyregulering wordt gekoppeld aan integriteitsregels voor de hoogste publieke gezagsdragers en de nota doordesemd is van een repressieve aanpak. Want wie niet horen wil, moet maar voelen, zo lijkt het leidende principe van de nota na de diverse affaires en schandalen van de afgelopen tijd. Alleen weten we inmiddels ook uit andere recente dossiers dat zo’n repressieve aanpak meestal niet tot gewenste resultaten leidt.

Strenge regelgeving: ja of nee?

Is striktere lobbyregulering dan wel zinnig? Deels. Om dat te beoordelen is het volgende uitgangspunt van belang: Diegenen die namens een (eigen) organisatie lobbyen, verknopen daarmee een particulier belang aan het publieke besluitvormingsproces. Dat betekent dat dit particuliere belang vertaald kan worden in algemeen bindende wet- en regelgeving, waaraan anderen ook gehouden zijn. De facto hebben we hier dus te maken met politieke participatie. En daarmee zijn regels en kaders die de legitimiteit ervan waarborgen noodzakelijk in een democratische rechtsstaat. Dat wordt nogal eens uit het oog verloren door zowel de ‘halers’ als de ‘brengers’ van de lobby.

De vraag is dan welke aanpak beter werkt gegeven dit uitgangspunt. De nota Dassen/Omtzigt past binnen een bredere categorie van anticorruptiewetgeving en integriteitsbeleid. Deze categorie wet- en regelgeving richt zich op kaders en gedragscodes voor publieke ambtsdragers en lobbyisten, met name vanuit het perspectief van transparantie. Deze insteek berust op het idee van zogenaamde “armchair scrutiny.”² Door het publiekelijk beschikbaar maken van meer informatie, kunnen o.a. burgers, media en wetenschappers relatief laagdrempelig (vanuit de spreekwoordelijke gemakkelijke stoel) zowel publieke gedragsdragers als lobbyisten aansporen tot het afleggen van betere verantwoording over hun gedrag. Uit eerder onderzoek kunnen we voorzichtig concluderen dat dergelijke kaders en regelgeving onder bepaalde omstandigheden effectief kunnen zijn om het gepercipieerd vertrouwen in politieke systemen te vergroten of als effectief anticorruptie-mechanisme kunnen fungeren.³ De vraag is alleen of het positioneren van lobbyregulering enkel binnen de categorie van anticorruptiewetgeving en integriteitsbeleid vervolgens ook oneigenlijke beïnvloeding tegengaat. Dat betwijfel ik.

De literatuur laat namelijk ook zien dat met name ingewijden baat hebben bij strengere regelgeving en dat voorstanders van strenge lobbyregelgeving dat vaak zijn vanwege hun eigen reputatie. Er gaat namelijk een sterk positief signaal als betrouwbare lobbyist uit van deelname aan een strikt en goed functionerend transparantieregister.⁴ Striktere lobbyregulering en de openbaarheid van informatie bevorderen dus niet alleen maar “armchair scrutiny” door burgers, media en wetenschappers, maar wordt door een deel van de belangenbehartigers ook strategisch ingezet in de beïnvloeding. En daarmee kan dergelijke lobbyregulering juist ongelijke beïnvloeding vergroten.

Betekent dit dat we alle ambitieuze plannen uit de nota Dassen/Omtzigt maar van tafel moeten vegen? Zeker niet. De ambitie van de initiatiefnota om tot concrete kaders en regelgeving te komen is absoluut nastrevenswaardig. Uitgaande van de verknoping van particuliere belangen met het algemeen bindende karakter van publieke wet- en regelgeving, is alleen een meer integrale aanpak van lobbyregulering noodzakelijk om het beoogde effect te bereiken.

Een gelijk speelveld en zuivere politieke verantwoording

Voor betere lobbyregulering is de aanscherping van gedragscodes en draaideurregelingen een goede start. De motie Dassen c.s. over het verplichte transparantieregister uitgevoerd door een register naar minimaal Canadees model te ontwerpen (naam en organisatie van iedere lobbyist met datum en onderwerp van gesprek geldend voor alle overheidslagen en -organen)⁵ is een minimale en noodzakelijke tweede stap. Concrete gedragscodes en een gedegen transparantieregister zijn echter alleen noodzakelijk maar niet voldoende. In de 77-pagina tellende initiatiefnota Dassen/Omtzigt blijven twee fundamentele aspecten onderbelicht, die in aanleg wel in Lobby in Daglicht aanwezig waren. En zij hebben te maken met de rol van belangenbehartiging (lobby) als politieke participatie. Dat betekent, ten eerste, de noodzaak tot scherpere politieke verantwoording. Politieke verantwoording met daadwerkelijke consequenties zou het disciplinerend effect moeten hebben dat nu gezocht wordt in zwaar opgetuigde toezicht- en handhavingsarrangementen.

Daarnaast is een meer integrale aanpak van belangenbehartiging noodzakelijk. Met alleen een lobbyregister komen we er niet, ook niet met een zeer gedegen versie. Een gedegen lobbyregister werkt alleen in combinatie met een gestructureerde aanpak voor consultatie en participatie geldend voor alle overheidslagen en -organen. Alleen dan kan een lobbyregister meer dan een digitale tandeloze tijger worden. Als onderdeel van een breder consultatie- en participatieregime kan het bijdragen aan meer evenredige belangenafweging. Het zal dan zicht geven op vertekeningen en blinde vlekken (wie verschijnt er teveel of juist niet ten beleidstonele), die vervolgens geadresseerd kunnen worden door een effectief en inclusief consultatie- en participatieregime.

Belangenbehartiging is een integraal onderdeel van een democratische rechtsstaat. En zou als zodanig gereguleerd moeten worden. Laten we hopen dat we in 2030 in plaats van weer een initiatiefnota van een paar Kamerleden over noodzakelijke lobbyregulering, een Kamerdebat mogen aanschouwen over een evaluatie van een in 2023 ontwikkelde aanpak door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: “Integrale Aanpak Belangenbehartiging: een democratische lobby kun je regelen.”

Prof.dr. Caelesta Braun is Hoogleraar Public Governance and Civil Society aan de Universiteit Leiden.

[1] Zie bijvoorbeeld Crepaz (2017), ‘Why do we have lobbying rules’ voor een overzicht en analyse

[2] Fung, A., M. Graham and D. Weil (2007), Full Disclosure: The Perils and Promise of Transparency. Cambridge: Cambridge University Press.

[3] Zie Crepaz (2017), Why do we have lobbying rules

[4] Zie bv. Bunea and Gross (2019), Regulating lobbying through transparency clubs en Crepaz (2020) To inform, strategise, collaborate or compete: what use do lobbyist make of lobby registers

[5] Boucher en Cooper (2021), Lobbying and democratic governance in Canada