Bestuurlijke barakken: Thorbecke wilde die vast niet

Zou Thorbecke, de grote denker-staatsman aan wie we onder andere een oerdegelijk parlementair stelsel te danken hebben, tevreden hebben geknikt bij de (inter)bestuurlijke situatie waarin Nederland tegenwoordig verkeert? De minister van BZK meende in 2018 van wel. In haar Thorbeckelezing opperde ze toen losjes dat het naadloos in Thorbeckes organische staatsleer past om onze al flink verwaterde bestuurlijke hoofdstructuur (rijk, provincies, gemeenten) nog onherkenbaarder te maken.

'Waarde Rudolph', sprak de minister, ‘jij zou je bestuursmodel aanpassen aan dat wat de tijd vraagt. En verschil aanbrengen. Flexibiliteit. Wendbaarheid.’ Waarmee ze bedoelde dat elke gemeente en provincie zelf moet kunnen bepalen in welke vorm men bestuurt. Een grondige typering van ‘de tijd’ (inclusief de toestand van het openbaar bestuur) die gebaat zou zijn bij zulk vergaand ‘maatwerk’, ontbrak.

Twintig jaar geleden, in 2002, dacht een wijze adviescommissie onder leiding van de vermaarde Ad Geelhoed heel anders over verantwoord besturen in veranderende tijden. Aan de orde waren de globalisering en daardoor de regionalisering van de economie. Ontwikkelingen die sterk bestuur op vooral regionaal niveau vereisten, om te voorkomen dat bepaalde regio’s de boot zouden missen, en om het gevaar van een nieuwe sociale onderklasse in te tomen. Van goed bestuur was op dat moment echter ‘in veel opzichten niet of onvoldoende’ sprake, aldus deze commissie. In het rapport Op schaal gewogen. Regionaal bestuur in Nederland in de 21ste eeuw¹ schreven Geelhoed en de zijnen: ‘Vooral bij de inrichting en het leefbaar en veilig houden van het land is er veel onmacht en stagnatie, toezicht en handhaving schieten tekort. De politieke onvrede onder de burgers die recent manifest lijkt te zijn geworden (denk aan Pim Fortuyn, AK), is deels hierop terug te voeren.'²

Stelselmatig afwijken

Hoofdoorzaak van de geconstateerde bestuurlijke zwakte was, aldus de commissie, niet het knellen van het grondwettelijke bestuurlijke systeem, maar juist ‘het stelselmatig afwijken’ daarvan, en het sturingsarme ‘organisatorisch barakkenkamp’ dat rondom dat systeem was opgetrokken.

Het analytisch krachtige en verre van modieuze rapport-Geelhoed (‘Een van de ernstig te nemen misvattingen over besturen in netwerken is dat daarin hiërarchische verhoudingen en verantwoordelijkheden minder een rol zouden spelen’) belandde al snel na verschijnen in de prullenbak, vertelde een betrokkene van destijds mij onlangs. Sindsdien produceerden adviesorganen en andere deskundigen herhaaldelijk soortgelijke aanklachten. De interbestuurlijke verhoudingen zijn beroerd, diverse problemen blijven langdurig verstoken van solide oplossingen, onder meer gemeenteraden hebben weinig grip op het ratjetoe aan bestuursvormen waaronder regionale samenwerkingsverbanden, de provincie als bestuurslaag raakte ten onrechte op een zijspoor, tientallen gemeenten zitten in geldnood, en − het onderliggende probleem − opeenvolgende ministers van BZK deden niets aan de constante aangroei van bestuurlijke barakken.

De commissie-Geelhoed droeg twee decennia terug ook een oplossing aan. Eentje die nog altijd in de roos is, te weten ‘het toekennen van nieuwe verantwoordelijkheden aan de tussenverdieping van het huis van Thorbecke, het provinciale niveau. Daar is de schaal te vinden, of te maken, die voor een effectieve adressering van [genoemde] knelpunten nodig is.’

Helder terug naar Thorbeckes drielagenmodel, kortom. Wat mij betreft in combinatie met een ditmaal doordachte herverdeling van taken, bevoegdheden en middelen, mede bezien vanuit Europees en mondiaal perspectief. Met onder voorwaarden ruimte voor lichte hulpstructuren en variaties.

Een democratisch-rechtsstatelijk beraad

Mij lijkt verder dat deze tijd, die in de eerste plaats een bestuurlijk tamelijk impotente tijd is, om nog iets anders vraagt: laat de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) in hun huidige opzet verdwijnen. Niet alleen omdat zij belangrijke mede-veroorzakers van de geschetste moeilijkheden zijn, maar omdat er anno 2022 behoefte is aan vruchtbaar interbestuurlijk samenwerken vanuit meer uitgesproken democratisch-rechtsstatelijke uitgangspunten.

Daartoe bepleit ik een nieuw orgaan, bestaande uit afgevaardigden van rijk, provincies en gemeenten, met als doelstelling: het bevorderen van een samenleving die in economisch, ecologisch en sociaal opzicht duurzaam is. Oftewel: een bestuurlijk beraad dat over de hele breedte van ons land de ideële dimensie van de democratische en sociale rechtsstaat bewaakt, en het behalen van voldoende, op het algemeen belang gerichte resultaten in de gaten houdt. Waar op deze punten nu vooral onafhankelijke adviseurs het openbaar bestuur tandeloos bij de les trachten te houden, en bestuurders zich tergend vaak verschuilen achter steeds weer nieuw aangevraagd onderzoek, dwingt dit samenwerkingsverband de deelnemende bestuurslagen om zelf koers te houden.

In onze pragmatische en intussen ook nogal populistische politieke cultuur valt de instelling van zo’n overleg niet een-twee-drie te verwachten. Maar in een democratische rechtsstaat – vorige maand stemde opnieuw een Kamermeerderheid vóór het benoemen van deze staatsvorm in de Grondwet – is gemeenschappelijke, geïnstitutionaliseerde en geïnternaliseerde aandacht voor de kwaliteit van het bestaan én voor de bijbehorende kwaliteit van de staat geen raar idee. Wat u, Thorbecke?

Annemarie Kok is onderzoeker-publicist en auteur van o.a. ‘Binding genoeg’ en ‘Herinnering aan de rechtsstaat’. Ze schrijft en spreekt over aangenaam samenleven, de democratische rechtsstaat, politiek, openbaar bestuur, burgerparticipatie en maatschappelijk onbehagen. Daarnaast is ze docent ‘publieksgericht schrijven’ aan de filosofie-faculteit van de Rijksuniversiteit Groningen.

[1] Met dank aan Hans Engels voor de leestip.

[2] Caspar van den Berg en ik hebben recentelijk opnieuw het verband gelegd tussen wat wij aanduiden als ‘staatsrechtelijke en rechtsstatelijke verrommeling’ enerzijds, en wat ‘maatschappelijk onbehagen’ is gaan heten anderzijds. Zie ‘Regionaal maatschappelijk onbehagen. Naar een rechtsstatelijk antwoord op perifeer ressentiment’ (RUG, 2021).