Stikstofbeleid en vergunningverlening

Op 22 april 2022 vernietigde de rechtbank Noord-Holland een vergunning Wet natuurbescherming die was verleend voor de bouw van 163 woningen in Egmond aan den Hoef. Het was onvoldoende gewaarborgd dat de stikstofdepositie op beschermde natuurgebieden niet zou toenemen. De uitspraak past in een reeks uitspraken waarmee rechtbanken door het hele land besluiten van overheden vernietigingen vanwege strijdigheid met de Wet natuurbescherming. Vaak draait het om de stikstofberekeningen. Het roept een aantal vragen op. Hoe stevig is het fundament onder het huidige stikstofbeleid? Dreigt een nieuwe impasse? En wat kan de politiek doen dat te voorkomen?

Sinds de Raad van State op 29 mei 2019 een streep zette door het Programma Aanpak Stikstof ligt het Nederlandse stikstofbeleid onder een vergrootglas en is vergunningverlening complex geworden. De uitspraak liet zien dat Nederland systematisch de wettelijke plicht tot het beschermen van natuur verwaarloosde met als gevolg een enorm hoge stikstofdepositie die wordt veroorzaakt door de uitstoot van ammoniak (vooral veehouderij) en stikstofoxiden (vooral verkeer en industrie). Samen met andere knelpunten zoals verdroging, pesticiden en versnippering veroorzaakt die hoge stikstofdepositie een verslechtering van de natuurkwaliteit.

De commissie Remkes die gevraagd was te adviseren over mogelijke oplossingen voor deze stikstofproblematiek kwam met een duidelijke boodschap: de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden moet in 2030 minimaal gehalveerd zijn en de tijd van juridische listen en trucs is voorbij. Inmiddels zijn de hoofdlijnen van een structurele aanpak voor het verminderen van de stikstofdepositie en het verbeteren van de natuurkwaliteit uitgewerkt, maar daarmee zijn de problemen nog niet verdwenen. Het kost veel tijd om maatregelen te nemen en er zijn twijfels over de effectiviteit van met name technische oplossingen zoals luchtwassers en emissiearme stalsystemen waar overheden honderden miljoenen voor hebben gereserveerd. Of natuurherstel daadwerkelijk van de grond gaat komen, hangt voor een belangrijk deel af van de gebiedsprocessen die zijn opgestart. Van dergelijke processen is echter bekend dat ze jaren duren en zelden leiden tot het realiseren van de ambities waarmee ze worden opgestart. Vooralsnog blijft veel natuur dus overbelast en kwetsbaar.

En dus blijft ook de vergunningverlening lastig. Een nieuwe activiteit kan alleen worden toegestaan als de stikstofdepositie niet verder toeneemt. De verwachte stikstofdepositie zal gecompenseerd moeten worden. Dat kan alleen door een andere activiteit die bijdraagt aan de stikstofdepositie te verminderen of stop te zetten. Voor de geplande woonwijk in Egmond aan den Hoef werd via het zogenaamde stikstofregistratiesysteem “stikstofruimte” ingezet die was gerealiseerd met de landelijke snelheidsverlaging op snelwegen. De effectbeoordeling van de snelheidsverlaging had echter laten zien dat niet uitgesloten kon worden dat lokaal de stikstofdepositie zou kunnen toenemen, bijvoorbeeld omdat meer verkeer via provinciale wegen gaat rijden. Om die redenen concludeerde de rechtbank dat deze snelheidsmaatregel niet ingezet had mogen worden als compensatie voor de stikstofuitstoot van de geplande woonwijk. De snelheidsverlaging is inmiddels uit het stikstofregistratiesysteem gehaald. Diverse andere besluiten werden vernietigd omdat de voorgestelde stikstofcompensatie onvoldoende garanties gaf dat de stikstofdepositie niet zou toenemen of omdat berekening niet in orde waren.

De vraag is op welke manier een impasse te voorkomen is en welk alternatief er is voor de huidige werkwijze. Het belangrijkste is om vaart maken met het verminderen van de stikstofdepositie en natuurherstel. Door dat te realiseren wordt vergunningverlening voor projecten met een minimale bijdrage aan de stikstofproblematiek, zoals bijvoorbeeld bouwprojecten, eenvoudiger. Daarnaast zou de vergunningverlening anders georganiseerd kunnen worden. Stikstofberekeningen zijn vaak complex omdat op basis van oude vergunningen en bestaande activiteiten moet worden bepaald welke rechten er zijn en hoe de juridische, boekhoudkundige en ecologische werkelijkheden zich tot elkaar verhouden. Zowel aanvragers als verleners van vergunningen zoeken daarbij de grenzen op van wat wettelijk is toegestaan en gaan daar dus ook wel eens overheen. Bovendien bestaat bij de huidige werkwijze het risico dat de stikstofdepositie toeneemt omdat de regels het mogelijk maken dat bedrijven op basis van oude vergunningen meer kunnen gaan uitstoten dan ze nu doen.

De eerste stap die Rijk en provincies zouden kunnen nemen is de uitruil van vergunningen verbieden en nieuwe activiteiten alleen toestaan op basis van ruimte die in het stikstofregistratiesysteem beschikbaar is. De beoordeling wordt dan eenvoudiger en overheden hebben controle over de uitgave van stikstofruimte. Het is daarbij wel van cruciaal belang dat het stikstofregistratiesysteem alleen gevuld wordt met maatregelen die aantoonbaar hebben geleid tot een afname van de stikstofdepositie. Ook moeten deze maatregelen aanvullend zijn aan maatregelen die de overheid moet nemen om de stikstofdepositie op beschermde natuurgebieden te verminderen. Idealiter regelt men dat maximaal 50% van gerealiseerde stikstofruimte beschikbaar komt voor nieuwe activiteiten. Daarmee draagt het stikstofregistratiesysteem dan bij aan de verplichting toe te werken naar een substantiële daling van de totale stikstofdepositie. Bovendien geeft het een marge om te waarborgen dat de stikstofdepositie ondanks onzekerheden rondom het berekenen van uitstoot en depositie niet toeneemt.

Mijn advies zou ook zijn om vergunningaanvragers te laten betalen voor de beschikbaar gestelde stikstofruimte.¹ Op die manier komt budget beschikbaar voor de financiering van maatregelen om de stikstofdepositie te verminderen. Zo ontstaat een systeem dat gericht is op een duidelijk daling van de stikstofdepositie, dat juridisch houdbaar is én voldoet aan het principe de vervuiler betaalt.

Raoul Beunen is universitair hoofddocent Environmental Governance aan de Open Universiteit.

[1] Bij het Programma Aanpak Stikstof (PAS) werd stikstofruimte uitgegeven op basis van een verwachte toekomstige daling van de stikstofdepositie. Dit voorschot op de toekomst was in strijd met de wettelijke verplichting voor het beschermen van natuur. In praktijk bleek de stikstofdepositie ook niet af te nemen. Overheden hebben hoge kosten gemaakt om het PAS te kunnen realiseren, maar de stikstofruimte werd gratis ter beschikking gesteld voor degenen die een vergunning aanvroegen. Nu moet de overheid miljarden uittrekken om vergunningen weer in te trekken en bedrijven op te kopen.