De EU en het lidmaatschap van Oekraïne: Tussen geopolitiek, bureaucratie en morele plicht

Begin maart had Oekraïne formeel zijn bod ingediend om lid te worden van de EU, binnen enkele dagen gevolgd door Georgië en Moldavië. De vragenlijst, die in april aan de landen is overhandigd, wordt door de Europese Commissie gebruikt om te bepalen of een land klaar is om toe te treden tot de EU, volgens drie toetredingscriteria die zijn vastgesteld op de Europese Raad van Kopenhagen in 1993. De zogenaamde Kopenhagen-criteria omvatten politieke criteria, zoals democratie, de rechtsstaat en mensenrechten; economische criteria, zoals een functionerende markteconomie; en het vermogen om de EU-wetgeving uit te voeren. Op basis van de vragenlijst, die gewoonlijk tussen de 2000 en 4500 vragen omvat, en op basis van andere deskundige bronnen stelt de Commissie een formeel advies en een analytisch rapport op, dat zij ter besluitvorming voorlegt aan de lidstaten in de EU-Raad. Het is dan aan de lidstaten om unaniem te beslissen of een land klaar is om officieel kandidaat te zijn voor het lidmaatschap. Maar dat betekent niet meteen dat er formele onderhandelingen worden geopend, waarvoor opnieuw een unaniem besluit van de lidstaten nodig is. Zo kregen Noord-Macedonië en Albanië respectievelijk in 2005 en 2014 de status van kandidaat-lidstaat, maar moeten de formele onderhandelingen nog beginnen.

Von der Leyen heeft Oekraïne beloofd dat de Commissie haar advies binnen enkele weken zal uitbrengen, zodat de EU-Raad tijdens zijn vergadering van 23-24 juni kan beslissen. Dit lijkt snel, zeker gezien het feit dat het drie jaar heeft geduurd om een advies uit te brengen over het lidmaatschapsverzoek van Bosnië-Herzegovina. Het proces om van kandidaat-lidstaat naar toetreding te gaan is echter een proces dat vele jaren duurt. Het kortste toetredingsproces in de geschiedenis van de EU duurde vier jaar (Oostenrijk en Finland in 1995), terwijl Kroatië, het laatste land dat in 2013 toetrad, tien jaar nodig had tussen de aanvraag van het lidmaatschap en de toetreding. En ondanks recente gesprekken over een versnelde procedure, kennen de EU-verdragen slechts één procedure die leidt tot lidmaatschap, zoals beschreven in artikel 49 VEU, en dat is een lang proces waarbij Oekraïne een grote hoeveelheid EU-wetgeving moet aannemen die in de afgelopen 60 jaar gevormd is.

Met andere woorden, zelfs als de EU zou overeenkomen om Oekraïne, Moldavië en Georgië in juni de status van kandidaat-lidstaat te geven, zal de uiteindelijke toetreding nog vele jaren, zo niet tientallen jaren duren. Maar eerlijk gezegd verwacht niemand momenteel dat de landen binnenkort aan de toetredingscriteria zal voldoen. Wat nu belangrijker is, is een toezegging richting de landen dat als ze hervormingen doorvoeren, ze lid kunnen worden van de EU. Uitbreiding blijft immers een van de krachtigste beleidsinstrumenten van de EU.

Dit is 'slechts' het bureaucratische aspect van het potentiële EU-lidmaatschap van Oekraïne. Daarbovenop komt verdeeldheid onder de EU-lidstaten over de kwestie. Acht Midden- en Oost-Europese lidstaten (MOE) hebben de EU al opgeroepen om stappen te ondernemen om Oekraïne onmiddellijk de status van kandidaat-lidstaat te verlenen en het onderhandelingsproces te openen. Andere leden, zoals Duitsland, Frankrijk en de Benelux, zijn terughoudender. De bezorgdheid houdt verband met het gebrek aan vooruitgang in de politieke en economische hervormingen in Oekraïne, en de geopolitieke gevolgen op lange termijn, zoals het risico dat de Russische president Vladimir Poetin wordt ‘geprovoceerd’ met verwijzingen naar het lidmaatschap van Oekraïne in de EU. Hoe terecht zijn deze zorgen?

Het gebrek aan hervormingen in Oekraïne wordt aangehaald als een belangrijk obstakel voor het openen van toetredingsonderhandelingen met het land. Sinds de onafhankelijkheid in 1991 heeft Oekraïne verschillende hervormingsgolven doorgemaakt, met verschillende 'hoogtepunten', zoals na de Oranje Revolutie in 2004, maar ook aanzienlijke ‘dieptepunten’ tussen 2010 en 2014 onder het presidentschap van de pro-Russische president Viktor Janoekovitsj. Na de Euromaidan in 2014 laten ranglijsten zoals de Bertelsmann Transformation Index echter duidelijk een stijgende lijn zien met betrekking tot de democratie en economie van Oekraïne (score 5,8 van 10 in 2014 en score van 6,8 in 2022). Er is vooruitgang geboekt op het gebied van hervormingen, bijvoorbeeld op het gebied van voedselveiligheid, transparantie van overheidsopdrachten en hervormingen van de bank- en gassector. Toch bleef de corruptie erg hoog, net als de monopolisering van de markt door oligarchen. Er moet echter niet vergeten worden dat het huidige niveau van corruptie in Oekraïne (3,2 punten van 10) niet significant verschilt van Polen (3,6) en Slowakije (3,7) in 2003, of Roemenië (3,1) in 2006, een jaar voor hun toetreden tot de EU. Laat staan het feit dat veel MOE-landen op het moment van toelating niet aan alle EU-governance normen hadden voldaan en dat ook in bestaande EU-lidstaten regelmatig overtredingen van het EU-recht worden geconstateerd.

De structurele hervormingen in Oekraïne die door het Internationaal Monetair Fonds (IMF) waren opgelegd, hadden ook geleid tot economisch herstel na de Russische oorlog van 2014 tegen Oekraïne, wat leidde tot een groei van 3,2% in Oekraïne in 2021. En hoewel het BBP per hoofd van de bevolking in Oekraïne inderdaad veel lager is in vergelijking met het BBP per hoofd van de MOE-landen die respectievelijk in 2004 en 2007 tot de EU toetraden, is het nauwelijks een vraag of de uitbreiding van de EU aanzienlijk heeft bijgedragen aan de economische groei van de MOE-landen na toetreding tot de EU. Een hiermee verband houdende zorg die naar voren wordt gebracht, is ook dat de EU het risico loopt landen, zoals Montenegro of Noord-Macedonië, die door jarenlange hervormingen hun EU-kandidaat status moesten verdienen, voor het hoofd stoten. Hoewel dit zeker een uitdaging vormt, biedt het de EU ook de kans om de onderhandelingen met de Westelijke Balkan op te voeren, die al vele jaren wordt geteisterd door herhaalde veto's van bepaalde lidstaten, en die aan alle kanten tot frustratie hebben geleid. Bezorgdheid over de bereidheid van Oekraïne voor de status van kandidaat-lidstaat is daarom deels terecht, maar deels ook niet.

De zorg dat men met een land in oorlog geen onderhandelingen over toetreding kan openen, kan worden weggenomen door op te merken dat het lidmaatschap van Oekraïne erop gericht is het toetredingsproces in gang te zetten zodra de vijandelijkheden zijn gestaakt. Maar toch creëert de oorlog aanzienlijke onvoorspelbaarheid, aangezien Rusland de bezette gebieden onder controle kan houden waardoor implementatie van EU-wetgeving niet kan worden uitgevoerd. De EU schiep in dat opzicht echter al een precedent toen Cyprus in 2004 tot de EU toetrad, te midden van het onopgeloste conflict tussen Griekenland en Turkije over het noordelijke deel van het eiland. Protocol 10 van het Toetredingsverdrag erkende dat ‘de invoering van het acquis wordt opgeschort in de zones van de Republiek Cyprus waarover de regering van de Republiek Cyprus niet feitelijk het gezag uitoefent’.

Het is echter aannemelijk dat de geopolitieke inzet voor de aanvaarding van het lidmaatschap van Oekraïne veel hoger is dan het geval was bij de toetreding van Cyprus. Lidstaten zijn gebonden aan een clausule inzake wederzijdse verdediging (artikel 42.7 VEU) die bepaalt dat als een EU-land het slachtoffer is van gewapende agressie op zijn grondgebied, de andere EU-landen verplicht zijn om het te helpen en bij te staan door alle middelen in hun macht. Aangezien het artikel opzettelijk anders is geformuleerd dan de clausule van de collectieve defensie van de NAVO en aangezien de interpretaties van het artikel door de EU-lidstaten sterk verschillen, blijft het zeer onzeker hoe de EU zou reageren op aanhoudende Russische bezetting of hernieuwde agressie tegen Oekraïne. Wederzijdse defensieovereenkomsten staan en vallen op zekerheid over de acties van bondgenoten, dus in die zin sluit het lidmaatschap van Oekraïne aan bij de grotere vraag over de ambities van de EU om een defensieunie te worden, en haar geloofwaardigheid mocht het deze ambities in de praktijk brengen. Artikel 42.7 kan echter pas aanleiding geven tot verplichtingen als Oekraïne is toegetreden tot de EU. Het toekennen van de status van kandidaat-lidmaatschap blijft daarom voorlopig een haalbare optie, maar het moet eerder vroeger dan later vergezeld gaan met een duidelijke definitie en strategie voor wederzijdse verdediging, die nog ontbreekt in het huidige Strategisch Kompas van de EU.

De andere, vaak geuite zorg is dat elk signaal dat Oekraïne op een dag tot de EU zal toetreden, Rusland zou kunnen provoceren. In reactie daarop vroeg The Economist onlangs met enige ironie ‘into doing what that it is not already doing, exactly?'. De EU is eerder teruggedeinsd voor discussies over lidmaatschap, deels omdat de ondertekening van de associatieovereenkomst met Oekraïne leek te hebben geleid tot de annexatie van de Krim door Rusland en haar invasie in Oost-Oekraïne in 2014, maar vooral vanwege de zorgen van sommige lidstaten, zoals Duitsland, over het in gevaar brengen van de handelsbetrekkingen met Rusland. Achteraf kan men echter concluderen, in de woorden van David Herszenhorn van Politico, dat ‘Putin alone decides when he feels provoked - lashing out on the basis of a web of conspiracy theories that he has spun for years, divorced from reality about the West and its role in Ukraine’. En zelfs John Mearsheimer, de politicoloog die bekend staat om zijn bewering dat het Westen in de eerste plaats verantwoordelijk is voor de oorlog in Oekraïne, herhaalde onlangs dat de poging om heel Oekraïne in te nemen hetzelfde zou zijn als een stekelvarken in te slikken, waarmee hij indirect de rationaliteit en defensieve logica van Poetins oorlog tegen Oekraïne in twijfel trok (hoewel Mearsheimer er nog steeds op staat dat het Westen, en vooral Amerika, voornamelijk verantwoordelijk is voor wat hij de Oekraïense 'crisis' blijft noemen). En het zijn deze tegenstellingen die nu ook een debat hebben aangewakkerd over de ondergang van het realist wereldbeeld en theorie van Mearsheimer en anderen, die in feite imperialistische verlangens legitimeert en het slachtoffer de schuld geeft, terwijl de morele verantwoordelijkheid voor agressie uiteindelijk bij de agressor ligt.

Dit debat zal zeker doorgaan, al kan men gerust concluderen dat er geen reden is om aan te nemen dat de structureel-realist verklaringen van Poetins oorlog belangrijker zouden moeten worden geacht dan persoonlijke en ideologische verklaringen. Gezien vanuit de laatste perspectieven, zou het EU-lidmaatschap van Oekraïne deel uitmaken van een effectieve strategie om het regime van Poetin in bedwang te houden in plaats van te 'provoceren'.

Er is geen twijfel dat het lidmaatschap van Oekraïne een lang en moeizaam proces zal zijn, en dat het niet alleen vragen oproept over de geschiktheid van Oekraïne om toe te treden, maar ook over de toekomst van de uitbreiding van de EU, en over Europese veiligheid en defensie. Hoewel deze vragen nu worden gesteld in de context van een snel veranderende wereldorde, zijn deze vragen niet geheel nieuw. Zeer vergelijkbare vragen zijn gerezen in de context van de EU-uitbreiding naar de MOE in het begin van de jaren 2000. Destijds waren de lidstaten ook verdeeld over de uitbreiding, waarbij de meerderheid van hen tegen de uitbreiding naar MOE was vanwege de hoge economische en (geo-)politieke kosten. Alle voorspellingen wezen er dus op dat de EU geen lidmaatschap maar associatie aanbood aan de MOE-landen. Toch kregen MOE-landen uiteindelijk het EU-lidmaatschap aangeboden, een puzzel die werd verklaard door degenen die wezen op de belangrijke rol van op identiteit gebaseerde strategische argumenten met betrekking tot de liberale normen van de Europese internationale gemeenschap, die uiteindelijk de onwillige lidstaten verplicht om MOE-lidmaatschap alsnog te accepteren.

Nu voeren president Zelenski en de lidstaten die het lidmaatschap van Oekraïne steunen, zeer vergelijkbare argumenten aan. Zelenski wijst er vaak op dat Oekraïne de waarden verdedigt waarop de EU is gegrondvest, en dat Oekraïne daarom de status van kandidaat-lidstaat van de EU verdient: 'Bewijs dat u inderdaad Europeanen bent', daagde hij de EU-leiders uit in zijn toespraak voor het Europees Parlement in maart. In dezelfde geest heeft de Estse premier Kaja Kallas benadrukt dat de EU een 'morele plicht' heeft om Oekraïne EU-lidmaatschap te verlenen, aangezien 'Oekraïne niet vecht voor Oekraïne, het vecht ook voor Europa'. En inderdaad, wat zou er gebeuren met de aanspraak van de EU op morele duidelijkheid in haar buitenlands beleid, als ze een oogje zou dichtknijpen voor alle Oekraïense burgers die hun leven hebben gegeven voor de waarden die de EU haar eigen maakt? En zou dat de internationale reputatie en geloofwaardigheid van de EU niet aantasten? Ook al is het EU-lidmaatschap een lange en moeilijke weg voor alle betrokkenen, het zou Oekraïne een kader bieden om door te gaan met het opbouwen van een sterke, welvarende democratie. Anders zou Oekraïne inderdaad achter Poetins 'nieuwe ijzeren gordijn' kunnen verdwijnen.

Dr. Giselle Bosse is universitair hoofddocent Externe Betrekkingen van de EU, Jean Monnet-leerstoel en vicedecaan Onderwijs aan de Faculteit Cultuur- en Maatschappijwetenschappen van Universiteit Maastricht.