De strijd om de middelen

Een democratisch bestuur dat niet in staat wordt gesteld vrijelijk over zijn middelen te beschikken verdient die naam niet: besturen wordt dan vrijwel louter uitvoeren van andermans bevelen en de democratie gaat nergens over. In Nederland zijn gemeentebesturen onevenredig afhankelijk van rijksuitkeringen; zij innen relatief weinig middelen helemaal zelf. Internationaal hebben zij dus de schijn tegen, maar of dat helemaal terecht is valt nog te bezien. Toch is er reden voor alertheid.

Wijlen Guus te Wechel, jarenlang het scherpzinnige hoofd financiën van de VNG, hanteerde voor de middelen van de gemeenten een fraaie metafoor: gemeenten krijgen zakgeld (de vrij besteedbare uitkering uit het Gemeentefonds), kleedgeld (specifieke uitkeringen voor bepaalde uitgaven) en een krantenwijkje (eigen inkomsten uit belastingen en prijzen). In die metafoor wordt tevens de sterke afhankelijkheid van het Rijk geschetst.

De gemeentefondsuitkering vormt de belangrijkste bron van lokale inkomsten, ongeveer de helft van wat gemeenten te besteden hebben. Veel inkomsten komen voort uit specifieke uitkeringen, waarvan de besteding aan strikte voorwaarden is gebonden. Ten slotte komt zo’n 10 à 15% van de inkomsten uit gemeentelijke lasten, met de OZB (belasting op onroerende zaken) als belangrijkste.

Internationaal vergeleken neemt de Nederlandse gemeente daarmee een bijzondere positie in. In de meeste landen van Europa komt het leeuwendeel van de inkomsten uit lokale belastingen en dient een algemene uitkering als bescheiden buffer om de ongelijkheid tussen gemeenten qua inkomen niet al te groot te maken. Bij ons is het andersom: de algemene uitkering wordt volgens een ingewikkeld systeem van criteria toegekend, waardoor de verdeling over gemeenten een stuk eerlijker verloopt. Zij beschikken daarnaast over relatief ruime middelen. De OZB dient als buffer voor eigen bijzondere uitgaven.

Te Wechel zei wel eens lichtelijk cynisch, dat je de bestedingsvrijheid van het Gemeentefonds niet moest overschatten. In feite, mopperde hij, is de fondsuitkering ‘een bundel specifieke uitkeringen’. Formeel is de besteding weliswaar vrij, maar allerlei wetten dragen gemeenten taken op die zij hebben uit te voeren, soms met tarieven en al. Die moeten zij bekostigen uit de algemene uitkering. Zo wordt het verschil met het ‘kleedgeld’ gradueel. De periodiek geleverde kritiek van de Raad van Europa is dus niet helemaal onterecht.

Het nieuwe regeerakkoord houdt vast aan de wijze waarop de algemene uitkering jaarlijks wordt berekend: zij beweegt mee met de rijksuitgaven. Er is de laatste jaren wel kritiek op dat systeem1), maar op de lange duur blijkt het redelijk te functioneren. Wel wordt nogal eens geprobeerd specifieke rijksuitgaven aan het stelsel te onttrekken, vooral als die snel (moeten) stijgen. Kenmerkend: de bestedingen uit de grote leningen van het regeerakkoord gaan niet meetellen in de berekening van de algemene uitkering. Gelden die gemeenten in het kader van klimaat en stikstofbeperking moeten uitgeven zullen komen uit specifieke uitkeringen. Begrijpelijk, want de verplichtingen van gemeenten gaan onderling sterk verschillen.

Minder fraai is dat de middelen voor de woningbouw (anderhalf miljard) aan het Gemeentefonds worden onttrokken en omgezet in specifieke uitkeringen waarvan voornamelijk de grote steden gaan profiteren. Alsof in andere gemeenten geen bouwopgave ligt2).

Aan het Gemeentefonds kleeft nog iets raars. Door de decentralisaties van het sociaal domein in 2015 is het fonds geweldig gegroeid tot 35 miljard euro per jaar. Een bedrag schijnbaar zonder gerichte besteding waarop nationale politici dus gemakkelijk hun begerige ogen laten vallen. De anderhalf miljard die er nu aan wordt onttrokken is resultaat van deze begeerte, maar ze is al vaker waargenomen3). Jammer is alleen – Te Wechel had namelijk gelijk - dat daarvan door gemeenten veelal activiteiten moeten worden betaald die het Rijk hun wettelijk heeft voorgeschreven. Die moeten ze dan her en der uit eigen belastingen halen, terwijl die daarvoor niet bestemd zijn. Dat gebeurt bij voorbeeld nu al met (hoge) uitgaven voor de jeugdzorg.

Gemeenten en vooral gemeenteraden gaan dus weinig vrolijke tijden tegemoet. Terwijl het bij het ruimschoots lenende Rijk als het ware niet op kan, zijn gemeenten gedwongen de bezuinigingen van de laatste jaren door te zetten en mogelijk zelfs uit te breiden, ten koste van lokale voorzieningen. Geen fijn vooruitzicht voor de nieuwe raden van straks.

Misschien toch tijd voor uitbreiding van ‘het krantenwijkje’; met andere woorden, voor ruimer mogelijkheid van eigen gemeentelijke belastingen?

• 1) 

  Die had de Raad van State bij voorbeeld in 2019 en ik was het daar toen mee eens. Inmiddels ben ik toch weer terug bij het intussen klassieke model van ‘normering’ van het Gemeentefonds. De kritiek van destijds bleek achteraf lichtelijk overtrokken. J.Th.J. van den Berg, ‘De ene norm is de andere niet’, 11 oktober 2019.
• 2) 

  Eerder al schreef ik daarover: J.Th.J. van den Berg, ‘Nieuwe bestuurscultuur: wantrouwen en bevelen’, 14 januari 2022.
• 3) 

  In de tijd dat ik zelf in dienst was van de VNG, klaagde de minister-president, Wim Kok, meer dan eens over de ‘hoge toevoegingen’ (accrès genaamd) aan het Gemeentefonds (‘GF’) en het Provinciefonds (‘PF’): geld waarvan hij niet zo gauw wist waar het bleef en daar hield hij niet zo van. ‘Weer veel geld voor vier letters: GF/PF’, kreunde hij dan.