Het regeerakkoord en de ambtelijke dienst

In mijn vorige column ben ik ingegaan op de organisatie van het politieke deel van de rijksdienst, de ministers en de staatssecretarissen. In deze column komt het ambtelijke deel aan de orde. Ook over de ambtelijke dienst bevat het regeerakkoord weinig. Opvallendste was het ontbreken van departementale herindelingen. Dat was ook hoofdpunt in de brief die de SG’s al in april 2021 aan de informateur hadden gezonden. Argument: departementale herindelingen kosten veel tijd en inspanning en leveren niet veel op. Je kunt daar verschillend over denken, het zou ook niet zoveel inspanning moeten kosten. Maar ontegenzeggelijk leiden departementale herindelingen de aandacht sterk af en vormen ze een perfect alibi om beleidsmatig pas op de plaats te maken. Dus per saldo is dit wel verstandig. Het accent ligt nu op de nieuwe ministers-zonder-portefeuille waarvoor natuurlijk ambtelijke ondersteuning moet worden geregeld. Ook hun bevoegdheden en budgettaire mogelijkheden moeten veilig worden gesteld.

Bij die ministers-zonder-portefeuille (’ministers-voor’) heb je twee soorten: de ministers die naast de ‘minister-van’ een duidelijk afgebakend deel van een ministerie voor hun rekening nemen, en de ministers met een opdracht die meer ministeries betreft. De eerste categorie is voor de ambtelijke dienst vrij eenvoudig: een DG gaat werken voor die minister, de SG van het ministerie verdeelt zijn of haar aandacht over de beide ministers. Moeilijker is de tweede categorie. In dat geval moeten teams worden samengesteld uit meerdere directoraten-generaal en/of departementen, komt er vaak een programma- of project-DG, en verdwijnt de rol van de SG (of beter gezegd: de SG’s) wat uit beeld. Ook zijn ambtenaren minder makkelijk herkenbaar dan bij traditionele ambtelijke organisaties. Bij de laatste is het soms al knap lastig om het juiste aanspreekpunt te vinden, en dat is bij die programma’s nog veel lastiger. Interessant om te volgen hoe dat gaat, nu het niet meer een enkel geval is maar op brede schaal wordt toegepast. Misschien moet je in een volgende fase overwegen naast ministers ook SG’s-zonder-portefeuille te hebben.

De groei van het aantal ministers leidt sowieso tot uitbreiding van de ambtelijke dienst. Veel voornemens in het regeerakkoord versterken die groei nog eens. Transparantie en menselijke maat zijn de nieuwe trefwoorden. Mensen moeten altijd in persoonlijk contact met de overheid kunnen komen, bijvoorbeeld via een loket (wat is er eigenlijk gebeurd met het ooit door VWS-minister Schippers aangekondigde Zorgloket? Ik weet het wel). ‘In de uitvoering moet ruimte zijn om af te wijken als de gevolgen voor mensen onevenredig groot zijn’. Prachtig natuurlijk, maar zeer arbeidsintensief. ‘De Archiefwet wordt herzien en consistent geïmplementeerd bij alle departementen en uitvoeringsorganisaties’. Welke archiefmedewerkers, die toch al aankijken tegen een achterstand van 330 kilometer niet-verwerkt archief, gaan dat doen? Het regeerakkoord wemelt van de wensen die alleen vervuld kunnen worden met extra menskracht bij de overheid. Terwijl de omvang van de Rijksoverheid al sterk was gegroeid, van 109.500 fte in 2016 naar 125.500 fte in 2020 (met toen nog maar een beperkt effect van de corona-pandemie). En dan heb ik het nog niet over de externe inhuur die maximaal 10% mag zijn van het reguliere personeelbestand maar daar al aanzienlijk bovenuit gaat.

Rutte-IV zal de geschiedenis ingaan als het kabinet van de grootste overheid ooit, althans als we aannemen dat die ambtenaren te werven zijn. Dat zal nog niet zo gemakkelijk zijn want aan de kwaliteit van die ambtenaren worden in een krappe arbeidsmarkt tegelijkertijd hogere eisen gesteld. De SG’s tamboereren in hun brief van 12 april 2021 nogal op (kennelijk tekortschietend) ambtelijk vakmanschap en kondigen aan dat zij ‘in de komende maanden een Code voor ambtelijk vakmanschap’ op zullen stellen. Ik heb die nog niet gezien maar die zal zeker de kwaliteitseisen niet naar beneden bijstellen. Het regeerakkoord stelt dat ‘bij benoemingen van topambtenaren van de Algemene Bestuursdienst […] domeinspecifieke expertise nadrukkelijker van belang [wordt], waarbij ook de roulatiesnelheid wordt verlaagd’. Meer deskundigen dus die langer op hun plek blijven. Ook dat zal leiden tot extra ambtenaren. Dat is al te zien bij de omvang van de topmanagementgroep (TMG), de SG’s en de DG’s. Die lag altijd zo rond de 60 functionarissen maar dat zijn er inmiddels ruim 90. Daaronder maar liefst zes programma-DG’s en acht eveneens van de TMG deel uitmakende consultants van ABDTOPConsult. Tussen twee haakjes: waren er klachten over de expertise van de topambtenaren? En waren de voorbeelden van overheidsfalen te wijten aan gebrek aan ambtelijke deskundigheid? Hoe groot is die roulatiesnelheid eigenlijk? Is roulatie wel verplicht voor de hele ABD, zoals zo vaak wordt gesteld? Of is dit een voorbeeld van elkaar napraten zoals zo vaak gebeurt als het om de ambtelijke dienst gaat?

Het regeerakkoord zegt dus weinig over de ambtelijke dienst, maar trekt wel een enorme wissel daarop. Grote aantallen ambtenaren moeten worden ingezet om de gaten in verkeerd beleid te dichten. De rol van de traditionele ambtelijke organisatie neemt af. Daarnaast zal er een sterke groei zijn van allerlei nieuwe werkvormen zoals projecten en programma’s; werkvormen waar de overheid altijd moeite mee heeft. En die gaan in ieder geval gepaard met een enorme groei van budget en van het ambtelijk apparaat. Terugtredende overheid die alles aan de markt overlaat? Het blijkt niet uit de cijfers. De grootste rijksdienst ooit. Maar wordt het ook de beste rijksdienst ooit? We zullen zien.

Prof. Mr. Roel Bekker (1947) was ruim negen jaar secretaris-generaal van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en leidde daarna drie jaar het programma Vernieuwing rijksdienst. Van 2007 tot 2014 was hij hoogleraar in Leiden