Ministers in soorten

Voor een bestuurscultuur is de organisatie van de overheid van groot belang. Het Regeerakkoord geeft daar echter niet veel aandacht aan. De departementale indeling blijft, conform het verzoek van de SG’s in april vorig jaar, zoals die was. Er zijn wel ministers bij gekomen, allemaal ministers zonder portefeuille. In totaal 29 bewindspersonen, het wordt druk in Den Haag, want dat betekent ook 29 politieke assistenten, 29 woordvoerders et cetera. En ingewikkeld. Nog niet eens zo heel lang geleden was de organisatie van het rijk heel eenvoudig: 10 à 12 departementen, met overeenkomstig art. 44, eerste lid van de Grondwet een minister aan de leiding.

Soms werd een deel van het werk (meestal het vervelende deel) gedaan door een staatssecretaris die het vaak drukker had dan de minister. Op een gegeven moment kwam er een minister als bedoeld in art. 44, tweede lid: ‘niet belast met de leiding van een ministerie’. Die constructie kreeg de gekke benaming ‘minister zonder portefeuille’. De eerste was de minister voor ontwikkelingshulp. Die functie was heel overzichtelijk: een duidelijk werkgebied, een eigen budget (wat later ook in de Comptabiliteitswet werd geformaliseerd, het is onzin te denken dat ministers-zonder-portefeuille geen portefeuille zouden hebben) en een eigen staf, onder leiding van een DG. Een eenvoudig organisatiemodel, heldere verantwoordelijkheden, een grote departementale autonomie. Maar ook erg verkokerd, zowel qua beleid als qua beheer.

Dat ging knellen. De maatschappelijke problemen hielden zich steeds minder aan de departementsgrenzen, het model ging kraken. Eerst kwam er door de oprichting van de ABD meer flexibiliteit en samenwerking op ambtelijk niveau, en dat werd door zogenaamde shared services (salaris, inkoop, ICT et cetera) nog eens versterkt. En er kwamen meer ministers-zonder-portefeuille, nu in totaal acht. Soms is daarbij sprake van een taakverdeling in twee grote departementale werkgebieden, een beetje zoals vroeger tussen een minister en een staatssecretaris. De ene minister doet de curatieve zorg, de ander de langdurige zorg, de ene doet bestuur, de ander volkshuisvesting, de ene doet primair en voortgezet onderwijs, de ander het hoger onderwijs. Dat kan problemen opleveren, want welke ambtenaren gaan die ministers helpen? De SG moet dat regelen en beide bazen dienen. Meestal wordt dat makkelijk opgelost, omdat de directoratengeneraal vaak per minister zijn ingedeeld. Complicaties kunnen ontstaan als de minister-zonderportefeuille (art. 44, lid 2 Grondwet) ontevreden is over de ambtenaren die voor hem werken, terwijl de minister die formeel de leiding heeft (art. 44, lid 1 Grondwet) als bevoegd gezag moet besluiten over eventueel ontslag. Dat komt dan meestal op het bordje van de SG, lastig.

Moeilijker wordt het bij ministers met een taak die een veel breder terrein bestrijkt dan één departement: klimaat, stikstof, armoede, participatie. Zeggenschap over het budget (en vooral een paar giga-fondsen) is daarbij niet het hoofdpunt, dat kan met de huidige Comptabiliteitswet geregeld worden. Maar wel zijn de bevoegdheden vaak diffuus, terwijl de verwachtingen hoog zijn. En hoe komt zo’n minister aan een goede ondersteuning? Allemaal programma-DG’s? Allemaal ambtenaren die van her en der gedetacheerd worden maar formeel bij hun oude departement blijven? Gecompliceerd is het ook met de staatssecretarissen. Vroeger hadden die, zoals gezegd, grote, goed afgebakende werkgebieden: volkshuisvesting, sociale zekerheid, hoger onderwijs, gezondheidszorg. Stelselherzieningen waren vaak de taak van een staatssecretaris. Nu worden ze geselecteerd op hun masochistische kwaliteiten en vooral belast met hoofdpijndossiers: toeslagen, immigratie, mijnbouw (lees: Groningen). Zwaarder werk dan menig minister!

Maar er zijn ook staatssecretarissen waarvan niet duidelijk is hoe ze de dag moeten vullen. En om het nog lastiger te maken mogen sommige staatssecretarissen zich in het buitenland minister noemen, een constructie die de Grondwet niet kent. Enfin, minister is geen beschermde titel, iedereen mag zich minister noemen, zullen we maar denken. Het is een ingewikkeld, hybride organisatiemodel, met enerzijds klassieke, verticale bureaucratische onderdelen en anderzijds veel lossere horizontale modellen, met veel projectmatig of programmatisch werken. Gaat dat werken? Het lijkt een beetje op het gelijktijdig opvoeren van een klassieke opera en een moderne geïmproviseerde rockmusical, met ook nog wat zangers in een vrije rol. Het stelt hoge eisen aan de dirigent, voor je het weet heb je een kakofonie. De dirigent moet de hoofdlijn bepalen en vooral ook goed in de gaten houden dat niet alleen iedereen zijn rol goed vervult maar ook dat er geen gaten vallen of iemand ineens veel te hard of te zacht gaat zingen. De ondersteuning van de dirigent is heel beperkt, het beleidsdeel van het ministerie van AZ kent minder ambtenaren dan er bewindspersonen zijn.

Ik ken geen land waar de ondersteuning van de regeringsleider zo klein is als bij ons. Dat ging redelijk goed in het oude, simpele model. Premiers vonden het ook wel stoer om te wijzen op hun kleine staf. Het stuk dat uitgevoerd moet worden, is echter te groot en complex geworden voor simpele besturing en veel delegeren. De ervaring leert bovendien dat het riskant is als verschillende organisatiemodellen door elkaar lopen. Om dat in goede banen te leiden, moet je er als opperbaas met je eigen mensen bovenop zitten, voortdurend opletten en bijsturen. Losjes dirigeren is niet meer voldoende. En als er iets misgaat, is dit model kwetsbaarder dan het klassieke model. Versterking van AZ lijkt mij dan ook geboden. In mijn volgende column ga ik in op de gevolgen voor de ambtelijke dienst.

Prof. Mr. Roel Bekker (1947) was ruim negen jaar secretaris-generaal van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en leidde daarna drie jaar het programma Vernieuwing rijksdienst. Van 2007 tot 2014 was hij hoogleraar in Leiden