Juridisch poker met de Europese waarden?

Het Pools Constitutioneel Tribunaal deed op 7 oktober een revolutionaire uitspraak.¹ Het gaf de Poolse regering gelijk en verklaarde dat (recente) EU-rechtspraak over het EU-verdrag² - dat onder meer rechters in Polen de mogelijkheid biedt de onafhankelijkheid van rechterlijke benoemingen in Polen te toetsen - inconsistent is met de Poolse grondwet.

Verschillende EU-actoren hebben deze aanval op het primaat van het Europees recht en de EU-rechter sterk veroordeeld, bekritiseerd of uiterst zorgwekkend bevonden.³ De achterliggende gedachte: als je lid bent van de EU dan dien je aan het Europees recht te houden en de autoriteit van de EU-rechter te erkennen die uiteindelijk de uniforme interpretatie van het Europees recht in heel de Unie moet waarborgen. Zo niet, dan wordt Europese samenwerking onmogelijk, inclusief het profiteren van Europese gelden.

De Poolse regering zal zich politiek verweren. Ze zal wijzen op het feit dat er geen clausule van het volledige primaat van het Europees recht ten aanzien van het nationaal recht is opgenomen in het EU-verdrag, dat de EU geen competentie heeft ten aanzien van inrichting van de nationale rechtstaten en dat andere nationale grondwettelijke hoven in de EU ook uiteindelijk willen bepalen of EU-recht in lijn is met hun eigen grondwet - inclusief of de EU zelf haar bevoegdheid niet te buiten gaat. Specifiek zal Polen het Duits grondwettelijk hof noemen dat onlangs een actie van de Europese Centrale Bank (ECB) en een aanverwante interpretatie van de EU-rechter als een schending van de Duits grondwettelijke identiteit beoordeelde.

Het beeld: wij doen niets anders dan wat politiek-juridisch zou kunnen dan wel praktijk is in de EU. Wij beschermen zelfs het Europees recht, alsook de democratisch-politieke intenties van de lidstaten over wat de EU is of zou moeten zijn, door een noodzakelijke ‘check’ te zijn op EU-rechters die uit de band zijn gesprongen.

Zal de interpretatie van de Poolse regering worden geaccepteerd in Europa dan wel kunnen worden geaccepteerd? Verschillende zaken of acties in de EU kunnen dat beeld te niet doen.

Ten eerste: is de uitspraak wel van een legitiem Grondwettelijk Hof en komt die voort uit een oprechte zorg over de verhouding tussen het nationaal en Europees recht of een democratisch rechtstatelijk legitimiteitsvraagstuk? Het Pools Constitutioneel Tribunaal wordt sinds 2015 bezet door rechters die volgens een eerdere uitspraak van het Tribunaal op basis van de Poolse grondwet op illegitieme wijze zijn verkozen door de Poolse regeringspartij. Ook het Europees Hof van de Rechten van de Mens in Straatsburg heeft inmiddels geoordeeld dat tenminste één benoeming een schending is van Europees en Pools recht.⁴

Daarnaast heeft het Pools Tribunaal volgens de Poolse grondwet weliswaar de taak om internationale verdragen, zoals het EU-verdrag, te toetsen aan de Poolse grondwet maar is geen competentie bekend om ook de rechtspraak van de EU-rechter te toetsen. Ook werd de consistentie met eerdere uitspraken van het Tribunaal verbroken.⁵

Tot slot hebben voormalige, en een huidige, Poolse grondwettelijke rechter(s) aangekaart dat de uitspraak in feite niet gaat over de relatie tussen Europees en nationaal recht. De implicatie: de uitspraak dient als een vrijbrief voor de Poolse regering om rechters in het gerechtelijk apparaat te benoemen en te vervangen via kanalen waar de regeringspartij een doorslaggevende stem heeft (in gehad). Poolse rechters die acties van de Poolse regering eerder nog op basis van Pools recht - maar inmiddels de pas zijn afgesneden door het regeringsgezinde Constitutioneel Tribunaal en een tuchtcollege – nu op basis van EU-recht terugfluiten, wordt zo nu ook deze laatste strohalm uit handen genomen.

Ten tweede is de uitspraak van een andere categorie dan het Duits Grondwettelijk Hof (een uitgaande president van het Duits grondwettelijk hof vond overigens dat het huidig Pools Constitutioneel Tribunaal niet serieus is te nemen). Het Duits Hof heeft een uitspraak gedaan over secundaire EU-wetgeving, een specifieke actie van de ECB en de interpretatie van de EU-rechter daarover. Daarbij: het drong eerder aan op méér toezicht door de EU-rechter. Inmiddels is dat conflict voor wat betreft Duitse zijde ook opgelost door verduidelijking vanuit de ECB over zijn actie.⁶

De uitspraak van het Pools Constitutioneel Tribunaal is daarentegen een afwijzing van Europese jurisprudentie over effectieve rechtsbescherming, jurisprudentie die verbonden is met fundamentele artikelen in het EU-verdrag en de zogeheten Europese waarden. Er staat dus iets fundamenteels op het spel. Tegelijkertijd laat de EU-rechter de competentie van de (specifieke) inrichting van de nationale rechtsstaat nog steeds aan de lidstaten over: het dient alleen wel in overeenstemming te gebeuren met het fundamentele (EU-)principe van rechterlijke onafhankelijkheid.⁷

Wat zijn de mogelijke scenario’s?

Mocht Polen de EU-interpretatie van het principe van rechterlijke onafhankelijkheid consistent niet erkennen, dan kan de Europese samenwerking op allerlei vlakken in gevaar lopen en een juridische Polexit ontstaan. Die Europese samenwerking is namelijk gebaseerd op wederzijds vertrouwen en wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in de lidstaten. Onlangs aarzelden Nederlandse en Ierse rechters nog bij het uitleveren van verdachten aan Polen, vanwege de zorg of er wel een onafhankelijke en effectieve rechtsbescherming (volgens EU-normen) was gewaarborgd. In de toekomst kunnen rechters in de EU wellicht structureel weigeren aan Poolse uitleveringsverzoeken te voldoen. Potentieel zou ook op andere gebieden van Europese samenwerking, zoals de interne markt en Schengen, via de nationale en Europese rechter het principe van wederzijdse erkenningen van gerechtelijke beslissingen kunnen worden opgeheven en daarmee de samenwerking.

Hiertoe moeten echter wel Poolse en andere rechters binnen de EU rechtsvragen stellen aan, en de Europese Commissie of de lidstaten rechtszaken aanspannen bij, het EU-Hof van Justitie (en/of in sommige gevallen rechtszaken bij het Europees Hof in Straatsburg). Die Europese rechters dienen dan ook in toenemende mate te bevestigen dat de (nieuwe) Poolse rechters illegitiem zijn benoemd of niet onafhankelijk, en dat zij ongeldige uitspraken doen.

Een stapsgewijze de facto Polexit kan volgen waarbij bijvoorbeeld EU-gelden niet meer worden uitgekeerd, verdachten niet meer worden uitgeleverd en EU-burgers en Europese bedrijven wellicht niet meer naar Polen willen omdat zij niet zeker zijn bij conflicten of hun (Europese) rechten wel zijn gewaarborgd en uitspraken in Poolse rechtbanken wel Europees meetellen.

Mochten geen juridische en politieke (re)acties komen vanuit de (rest van de) EU, dan zal de praktische betekenis van Europees recht, in dit geval een kernelement van de Europese waarden, namelijk criteria van de Rule of Law, de facto volgens Poolse regeringswens - bevestigd door het Constitutioneel Tribunaal - kunnen gaan plaatsvinden (in Polen).

Tot slot kan de Poolse regering (nu in onderhandeling met Brussel over de coronaherstelfondsen) op een gegeven moment bakzeil gaan halen. Zij zou dan ditmaal een uitspraak van haar eigen Tribunaal moeten negeren in plaats van de EU-rechter⁸ (of wie weet volgt een ‘correctie’ door een nieuwe uitspraak, of een politiek hernieuwde of bevestigende relatie tussen de Poolse grondwet en de EU).

Uiteindelijk is het een politieke verantwoordelijkheid van uiteenlopende actoren in de EU hoe dit politiek-juridisch ‘pokerspel’ met de Europese waarden wordt beantwoord en gespeeld. Wat op het spel staat, is wat die Europese waarden uiteindelijk niet alleen nationaal of Europees op juridisch papier inhouden, maar ook als politiek-sociaal ervaren realiteit voor Polen en EU-burgers.

Michiel Luining is een PhD onderzoeker aan de Universiteit van Antwerpen, gespecialiseerd in de Europese Unie en Centraal Europa.

[1] Alleen een schriftelijk persbericht van de uitspraak van het Tribunaal is nog beschikbaar.

[2] Artikel 1, 2, 4(3), 19(1) van het EU-verdrag.

[3] Met name de Europese Commissie, het Europese parlement en lidstaten zoals Nederland, België en Luxemburg.

[4] De Europese Commissie heeft dit ook aangekaart in de zogeheten Artikel 7 procedure die zij gestart is tegen Polen. Het Europees Parlement is bezig met een resolutie waar zij het Tribunaal illegitiem noemt.

[5] Ook dat bijvoorbeeld in het geval van een frontale botsing tussen een Poolse grondwettelijke norm en EU-norm er drie opties zijn: 1) de Poolse grondwet moeten worden aangepast 2) of het EU-recht, of 3) Polen dient de EU te verlaten.

[6] Overigens heeft de Europese Commissie alsnog een inbreukprocedure tegen Duitsland gestart over de uitspraak

[7] Omdat het over iets fundamenteels gaat, kunnen EU interpretaties weliswaar (indirect) grote impact hebben, maar vanuit juridisch perspectief is er een fundamenteel onderscheid.

[8] De Poolse regering doet dit nu bijvoorbeeld bij Europees rechterlijke uitspraken over schorsen van het tuchtcollege en het sluiten van een mijn.