Hoe krijgen we betere wetgeving?

Met een zekere regelmaat, en recent weer als gevolg van de toeslagenaffaire, komt de klacht op dat de kwaliteit van onze wetgeving niet aan de maat zou zijn. Dan komt dus ook de wetgéver in het vizier. Die bestaat uit twee instituten: de regering en de Staten-Generaal. Van beide moet dan de kwaliteit komt onder de loep komen te liggen. De leden van de Tweede Kamer omdat zij te weinig aandacht hebben voor wetgeving, ook te weinig kennis op dat gebied hebben en tegen de tijd dat zij wat kennis en ervaring hebben opgebouwd weer vervangen worden door een opvolger. De Eerste Kamer pleegt, in weerwil van zijn zorgvuldig opgebouwd imago als bewaker van de wetgevingskwaliteit, nauwelijks meer juristen in zijn gelederen te hebben dan de Tweede Kamer en laat ondertussen al die wetten die in de uitvoering het stempel “slechte kwaliteit” krijgen, toch gewoon passeren.

De remedies die worden aangedragen sluiten aan bij deze tekortkomingen: de Kamers moeten beter hun best doen en daarbij meer ondersteuning krijgen. Dat zou inderdaad helpen. Maar alleen daarvan zal de oplossing niet komen.

We moeten het ook hebben over dat andere instituut dat deel uitmaakt van de wetgever, de regering. En over de samenwerking tussen regering en Staten-Generaal.

De regering beschikt over een keur van wetgevingsambtenaren, die hun vak uitstekend verstaan. Daaraan is in belangrijke mate bijgedragen door de oprichting, 20 jaar geleden, van de Academie voor Wetgeving. Toch heeft dat vak nog steeds – zoals de gehele juristerij – nogal wat conservatieve gewoontes. Sommige daarvan zijn nuttig, zoals het streven om in wetgeving ze veel mogelijk geijkte termen en formuleringen te gebruiken, in plaats van steeds iets nieuws in Jip-en-Janneke-taal te verzinnen. Andere gewoontes zijn ronduit schadelijk. Daarbij heb ik met name het oog op de vormgeving van wijzigingswetten. Die maken het grootste deel uit van alle ingediende wetsvoorstellen.

Onappetijtelijke puzzels

Wat de regering aan Kamerleden voorschotelt zijn letterlijk voorstellen tot wijziging van een wet. Niet het beoogde eindresultaat, maar het middel om dat doel te bereiken: de wijziging. Waar eerst a stond, moet b komen te staan. En dat op een manier die de indruk wekt dat vooral zuinig omgesprongen moet worden met papier. Als volstaan kan worden met het vervangen van een woord in een zin, gaan we niet die hele zin opnieuw opschrijven. En zeker niet het hele artikel. Hoe de gewijzigde wet er uiteindelijk uit gaat zien, blijkt pas als het voorstel tot wetswijziging wet is geworden en de wet is verwerkt in de wettenbank van overheid.nl.

Het resultaat hiervan is, dat wetgeving een puzzel wordt. De regering reikt aan de Tweede Kamer een doos vol nieuwe puzzelstukjes aan. De Kamerleden worden gevraagd om in te stemmen met die puzzelstukjes. Wat het eindresultaat moet worden, en waarom, staat als het goed is wel ongeveer beschreven in de memorie van toelichting. Maar wie precies wil weten wat het wordt, zal toch eerst zelf de puzzel moeten leggen.

Bij deze werkwijze kan er een hoop fout gaan, maar in de praktijk valt het gelukkig mee. Een verstandige wetgevingsjurist maakt bij een wat ingewikkelder wetsvoorstel een “geconsolideerde” tekst: de wet zoals die gaat luiden als het wetsvoorstel wet zou worden. Alleen zo kunnen eventuele fouten uit het wetsvoorstel gehaald worden.

Het zou een geweldige service aan de Tweede Kamer zijn, als zo’n geconsolideerde tekst als bijlage bij een wetsvoorstel zou worden gevoegd. En later, als het voorstel in de Tweede Kamer is geamendeerd en aangenomen, opnieuw als service aan de Eerste Kamer.

Het is wel eens voorgesteld. En het kan in verschillende varianten. Bijvoorbeeld een geconsolideerde tekst met markering van de voorgestelde wijzigingen. En het hoeft ook niet altijd om een hele wet te gaan; het kan bijvoorbeeld ook een hoofdstuk zijn. Toch is het er nooit van gekomen.

Dat alleen wijten aan het conservatisme van juristen, is wat te kort door de bocht. Ik vrees dat er meer aan de hand is. Achter de klassieke werkwijze zit ook de gedachte dat je de Tweede Kamer niet op méér ideeën moet brengen dan het eventueel amenderen van de voorgestelde wijzigingen. In die denktrant wordt het voorleggen van een nieuwe tekst voor een artikel van 5 leden, terwijl de regering alleen in het eerste lid drie woorden wil wijzigen en in het vierde lid één zin, beschouwd als een uitnodiging aan de Kamer om het héle artikel eens grondig te bezien. En misschien wel te amenderen. Tja, zó ruim laat de regering de Tweede Kamer zijn rol als medewetgever liever niet invullen.

Of nog erger: stel dat het gaat om een hele afdeling uit het Burgerlijk Wetboek. Dan is toch het hek van de dam. Dat is vrágen om hinderlijke amendementen. Zou het?

Een voorbeeld

In 2014 kwam de Wet werk en zekerheid tot stand.¹ Het betrof een ingrijpende wijziging van het ontslagrecht en hervorming van de flexibele arbeid. Het ontslagrecht is geregeld in Afdeling 9 van Titel 10 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Dat strekt zich uit van artikel 667 tot en met artikel 686a. Daarvan bleven in het wetsvoorstel slechts vier artikelen ongemoeid. Eén artikel verviel en er werden acht nieuwe ingevoegd. De rest werd in meerdere of mindere mate gewijzigd.

Wat zou het voor de Kamerleden prettig geweest zijn als zij een doorlopende tekst tot wijziging van de gehele Afdeling 9 voorgeschoteld hadden gekregen! Gewoon lezen in plaats van puzzelen.

Vooral ook, omdat het niet alleen een belangrijk wetsvoorstel was voor alle werkenden in ons land, maar ook politiek urgent was. Daardoor werd het nogal voortvarend door de Staten-Generaal geloodst: ingediend op 29 november 2013, werd het minder dan drie maanden later, met ook nog een kerstreces erin, aangenomen door de Tweede Kamer en minder dan vier maanden daarna door de Eerste Kamer. Al vrij snel na de inwerkingtreding kwam in de uitvoeringspraktijk de nodige kritiek op de wet los.

Cultuurverandering

Tegenwoordig worden misschien wat al te snel alle gewenste veranderingen gebracht onder “een nieuwe bestuurscultuur”. Toch zijn, zoals uit het vorenstaande moge blijken, ook hier culturele aspecten aan de orde. Ministeries beschouwen de onder hen ressorterende wetgeving als “van hen”. Zij hebben de wetten in beheer en zij besluiten tot wetswijziging. Amendering door de Tweede Kamer moet daarbij zo veel mogelijk worden voorkomen; zéker als een wetsvoorstel – zoals in het voorbeeld van de Wet werk en zekerheid – het resultaat is van polderoverleg.

Initiatiefwetsvoorstellen worden gewantrouwd; zoals blijkt uit de “Handreiking” van de regering aan de Tweede Kamer² (die geen handreiking is, maar aanwijzingen bevat voor de ambtenaren die technische bijstand verlenen, om hun procedurele adviezen zo nodig kracht bij te zetten door te dreigen met beëindiging van hun bijstand).

Wellicht wordt het, gelet op de bij de overheid heersende mode van pakkende slogans, tijd voor een project “Samen maken we de wetten beter”. Waarbij “samen” uiteraard staat voor de regering met de Staten-Generaal. Dualisme is níet – in goed Haags – “iedâh voâh zèn ège”. En hoe dualistisch onze Grondwet in aanleg ook moge zijn, op het gebied van wetgeving gaat hij uit van samenwerking. Soms kan samenwerking ook eenvoudig de vorm krijgen van een beetje hulp van de één, de regering, aan de ander, de Staten-Generaal. Bijvoorbeeld door bij wijzigingswetten geconsolideerde teksten te verstrekken, zoals hierboven bepleit. Daardoor wordt het werk van Kamerleden wezenlijk verlicht.

Mr. Huub Linthorst is voormalig directeur Wetgeving & Juridische Zaken van het Ministerie van Economische Zaken.

[1] Kamerstukken 2013/14, 33818.

[2] Kamerstukken II 2017/18, 34775, 86.