De rijksdienst anno 2021: groter dan ooit. Maar ook beter?

De rijksdienst, het totaal van ambtenaren werkend voor het rijk, staat behoorlijk onder druk. De uitdagingen zijn groot. Veel gaat goed. Ministeries en met name het RIVM hebben een geweldige inspanning geleverd bij het aanpakken van de corona. Bewondering is op zijn plaats voor een aantal uitvoeringsorganisaties (zoals de RON, Belastingdienst, UWV) bij het opvangen van de economische schade. Maar in dezelfde tijd speelde ook de toeslagenaffaire, met veel kritiek op de ambtelijke dienst (en zelfs het ongekende feit van een aangifte door ambtenaren namens de bewindspersoon tegen collega-ambtenaren). Hieronder een korte beschouwing over de omvang en de kwaliteit van de rijksdienst.

Allereerst de omvang van het rijk. Er wordt wel eens gesteld dat de overheid teveel zou zijn teruggetreden en te veel aan de markt overlaat. Dat blijkt niet uit de cijfers. De overheid is de laatste vijf jaren in omvang geëxplodeerd, met een heel sterke groei in de jaren 2019 en 2020. Werkten er in 2016 nog circa 109.500 ambtenaren bij het rijk (fte’s), in 2020 waren dat er 125.500, een groei van bijna 15%. En dat is nog zonder de externe inhuur, die conform de motie-Roemer gelimiteerd was op 10% van de loonsom maar inmiddels op 12% staat.

In de toelichting wordt zonder nadere analyse gesteld dat de groei komt door ‘meer aandacht voor bepaalde beleidsonderwerpen en de politieke en maatschappelijke actualiteit’. Als voorbeelden worden daarbij genoemd: corona, de gaswinning en de Belastingdienst. Dat is niet een bevredigende verklaring. De sterke groei was bijvoorbeeld al begonnen in 2019, toen niemand nog van corona had gehoord. De groei komt bovendien bij alle ministeries voor. Bij BZK (shared service centres) en SZW (Rijksschoonmaakdienst) wordt die groei verklaard door de toename van rijksbreed werkende ondersteunende diensten. Maar dat zou je dan terug moeten zien in een afname elders. Bij de Rijksschoonmaakdienst wordt eveneens corona genoemd, wat in het licht van de grotendeels lege kantoren niet erg reëel lijkt.

Als de cijfers beter waren uitgesplitst en geanalyseerd, dan had men kunnen zien waar de groei vandaan komt. Dan was bijvoorbeeld ook de overhead (de bijkomende, ondersteunende functies) in beeld gekomen. De Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2019 verwees nog naar een eerdere overheadmeting uit 2007 die toen reden tot zorg gaf: 42%! En, vervolgde die jaarrapportage, die is sindsdien verder gegroeid. Er zou nader onderzoek naar worden gedaan, aldus de rapportage. Maar in de Jaarrapportage 2020 wordt daar niet meer over gerept en dan weet een ervaren Den Haag-watcher het wel. Meer dan 42% overhead! Die buitensporige overhead zou inderdaad een verklaring kunnen zijn, als je leest wat de rijksdienst allemaal doet op het gebied van opleidingen, werkplek, personeelsbeleid, diversiteit, gender, inclusiviteit, integriteit, privacy, transparantie, communicatie, klokkenluiders, meldpunten, duurzame bedrijfsvoering, maatschappelijk verantwoord inkopen, Europees aanbesteden en wat er al niet meer aan secundaire activiteiten is te noemen.

De omvang is een belangrijk aandachtspunt. Maar belangrijker is natuurlijk de kwaliteit. Daar is helaas niet veel onderzoek naar gedaan. Uit SCP-rapportages kwam wel eens naar voren dat de ontevredenheid over de overheid in het algemeen groot is maar dat men vaak zeer tevreden is over de zelf ervaren behandeling. Dat gaf troost: de ambtelijke dienst is slachtoffer van vooroordelen maar voert haar werk goed uit. Dat is sinds de toeslagenaffaire niet meer vol te houden. De toeslagenzaak heeft een zorgelijk beeld van de ambtelijke dienst neergezet.

Ik ben de eerste om er op te wijzen dat de bron van de ellende vooral zat in het politieke systeem dat zowel een onuitvoerbaar stelsel had geschapen als inconsistente opdrachten had geformuleerd, en bovendien niet goed had opgelet. Maar ook de ambtenaren hebben hun aandeel gehad. Niet competent, niet in staat tot stevig tegenspel, verkokerd, niet open, te laconiek. Voor een deel is dat beeld door de politiek en door de media overdreven sterk aangezet, maar het publieke optreden van ambtenaren heeft dat beeld eerder bevestigd dan gecorrigeerd. Het liet een rijksdienst zien die niet op haar taak berekend was en niet in staat was de foute ontwikkeling van beleid en uitvoering tijdig te signaleren en te corrigeren. Die onvoldoende gevoel had voor de doelgroepen van het beleid, social disconnect zoals dat wel wordt genoemd. Zoals gezegd: deels de schuld van de politiek, deels media-overdrijving maar voor een deel ook eigen onvermogen. En dat niet als incident, maar op een breed vlak en het resultaat van jarenlange verwaarlozing. Kennelijk is ons kweeksysteem van ambtenaren niet zodanig dat het dit soort ontwikkelingen heeft kunnen voorkomen.

Natuurlijk, veel gaat goed. En ook andere landen hebben de laatste jaren te kampen met dit soort missers waarbij trefwoorden als te grote stelsels, institutionele vooringenomenheid, social disconnect, gebrek aan openheid en empathie vallen. Eveneens vaak met als oorzaak die venijnige mix van politiek doorgeslagen, onvoldoende doordacht beleid, te gering ambtelijk tegenspel, te weinig aandacht van de politiek voor de uitvoering en teveel politieke sensitiviteit van de ambtenaren. Slecht management ook. En een uitvoeringspraktijk die ontwikkeld is om een kleine groep kwaadwilligen te pakken maar uitgestort wordt over de gehele doelgroep. Maar er is meer aan de hand dan slechts een vervelend incident.

Er groeit ook een gat tussen de steeds nerveuzer wordende spelers op het toneel (de politici) en de werkers achter de schermen (de ambtenaren). Dat vereist veel aandacht. De politiek moet zich daarbij beraden op zijn rol maar de ambtelijke dienst ook, het niveau van management, inlevingsvermogen en kennis zal omhoog moeten en dat zullen de ambtenaren zelf moeten doen.

Prof. Mr. Roel Bekker (1947) was ruim negen jaar secretaris-generaal van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en leidde daarna drie jaar het programma Vernieuwing rijksdienst. Van 2007 tot 2014 was hij hoogleraar in Leiden

[1] Geput is vooral uit de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2020 en het Jaarverslag 2020 van de ABD, interessante stukken waar helaas noch politiek noch publicitair veel aandacht voor is.