De rechter: derde staatsmacht in een parlementaire democratie

In gesprekken over de kwaliteit, vitaliteit of legitimiteit van een parlementaire democratie gaat het vaak, zo niet uitsluitend, over het parlement, dualisme in de politiek, vertegenwoordiging en representatie, het kiesstelsel en de rol van politieke partijen. In deze bijdrage wil ik een lans breken voor de (erkenning van de) rol van de rechterlijke macht in een vitale en erkend gelegitimeerde democratie.

Regelmatig wordt de rechter weggezet als zou deze te vaak inbreuk maken op politieke keuzes of de wens van parlementaire meerderheden: de rechter als sta in de weg die de democratische meerderheidsbesluitvorming frustreert. Zelfs soms met het gevolg dat getwijfeld wordt aan, en getreuzeld wordt met, het nakomen van een rechterlijk oordeel. Gelukkig hebben we daar in Nederland niet enorm veel voorbeelden van, maar de ‘Urgenda’ uitspraken en het getreuzel in de politiek om deze rechtspraak zoals het hoort loyaal na te leven, zijn een actueel en niet onbelangrijk voorbeeld. En dat getreuzel werd mede ingegeven door twijfel of de rechter de politiek op deze manier wel zou mogen verplichten.

Gelukkig lijkt er een kentering: niet alleen door soortgelijke ontwikkelingen elders, zoals in Duitsland waar het BVerfG de wetgever opriep regels over CO2 uitstoot drastisch te verstrengen om zo toekomstige generaties niet met disproportionele lasten op te zadelen. Daar was na die uitspraak geenszins sprake van een lakse naleving. Integendeel, het leek wel of de politiek (lees de coalitiepartijen) blij en opgelucht was met deze steun in de rug, zo bleek uit de politieke opinie, en ondernam meteen de gevraagde actie. Ook het recente klimaatrapport laat zien dat de rechter het bij het rechte eind hand.

De Duitse uitspraak laat zien hoe in wezen de rechter niet zozeer de democratie doorkruist, maar deze ondersteunt en ‘representatiever’ maakt, door de wetgever er aan te herinneren om niet alleen rekening te houden met belangen van de huidige kiezers en belangengroeperingen, maar ook van hen die nu nog niet vertegenwoordigd zijn, de (toekomstige) generaties zonder kiesgerechtigde leeftijd. De Nederlandse rechtspraak laat zien dat ook wetgever en politiek gehouden zijn het recht en geldende regels na te komen, zoals dat voortvloeit uit de eisen van de rechtsstaat en de rule of law.

Rechterlijke druk op de politiek is in dit soort gevallen ook te baseren op het vertrouwen dat de rechtspraak heeft bij de burgers: rechters worden dan wel niet gekozen, maar er bestaat wel een groot vertrouwen in de onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak, en dat legitimeert ook rechtspraak om waar nodig de politiek voor de voeten te lopen.

Daar profiteert onze parlementaire democratie van; en daar profiteert het draagvlak voor die democratie van. Als er iets mis gaat in de parlementaire controle en besluitvorming, zoals bij de kindertoeslag affaire, en dan ook de rechter niet in staat blijkt/was gebleken afdoende in te grijpen, is de crisis inderdaad groot. Vandaar alle reden om de rechter instrumenten te geven wetgeving ook op disproportionaliteit en verenigbaarheid met andere beginselen en de grondwet te controleren. En vandaar ook het risico dat, zoals we in Hongarije en Polen zien, de parlementaire meerderheid de macht en bevoegdheden van de rechters wil inperken. Het zou ten aanzien van dat laatste punt goed zijn om die in Nederland juist uit te breiden met grondwettelijk toetsingsrecht en beoordeling van verenigbaarheid met fundamentele rechtsbeginselen.

Lopen we dan niet het risico van rechterlijke almacht, of zoals dat wel eens genoemd is, van een rechtersstaat? Ik ben daar niet erg bang voor: we zien dat een machtige rechter als het Duitse BVerfG er juist ook alles aan doet om het parlement op zijn bevoegdheden te wijzen vis a vis de regering en ten aanzien van zijn wetgevende taken. Als het parlement die taken actief en intensief vervult, is er ook voor rechters minder aanleiding om in te grijpen.

Dus inderdaad: (zelf)werkzaamheid voor het parlement, maar ook acceptatie van ingrijpen door de rechter en van de rol van rechtspraak juist ook in een parlementaire democratie. De rechterlijke macht is een niet te onderschatten peiler onder het vertrouwen in ons stelsel.

Prof. Aalt Willem Heringa is hoogleraar vergelijkend constitutioneel en administratief recht aan de Universiteit van Maastricht.