Oplossingen, maar voor welk probleem?

Op 19 april van dit jaar kwam de Afdeling advisering van de Raad van State met een brief waarin zij aanbevelingen deed voor verhoging van de kwaliteit van de wetgeving. In mijn vorige column1) schreef ik al dat er onmiskenbaar behoefte bestaat aan grondige reflectie op rol en betekenis van de wetgeving in ons land.

Primair de Tweede Kamer zou zich dat moeten aantrekken, omdat zij gebrekkige aandacht heeft voor de kwaliteit van de wet, haar constitutionaliteit, haar publieke aanvaardbaarheid en haar uitvoerbaarheid. Alle reden voor de Raad van State om de Tweede Kamer en de regering daarbij behulpzaam te zijn door eigen onderzoek en bijbehorende aanbevelingen. Hij zou in staat moeten worden geacht daarmee een nieuwe versie te maken van het rapport van de commissie wetgevingsvraagstukken die in 1986 het rapport ‘Orde in de regelgeving’ uitbracht.

Wie de brief van de Raad leest, raakt teleurgesteld. Voordeel ervan is de bondigheid: meer dan een pagina of zes heeft de Raad niet nodig. Helaas heeft dat alles te maken met de magere sociologische analyse en de onvolledige juridische analyse van de gebreken in onze wetgeving. Daarop volgen aanbevelingen waarvan je niet weet voor welk probleem die nu eigenlijk een oplossing moeten leveren: ‘solutions looking for a problem’.

De maatschappij-analyse spreekt met de bekende cliché’s over snelle veranderingen die vragen om snel veranderbare regelgeving. Oh ja? Zou het ook niet zo kunnen zijn dat de wet tegenwicht biedt tegen al te snelle en modieuze sociale veranderingen? De brief heeft het verderop trouwens over ‘doenbaarheid’ van wetgeving, een verschrikkelijk woord voor snelle regels die voor de burger net zomin zijn te volgen als de snelle ontwikkelingen waarop ze reageren.

Voorts, zegt de brief, dat regels eenvoudiger moeten zijn en dat er minder regels moeten zijn. Ook zo’n verdrietig cliché. Soms moeten regels inderdaad eenvoudig zijn, vooral als gewone burgers er dagelijks mee moeten werken en hun bestaanszekerheid ervan afhangt. Maar, als het ingewikkelde processen bij ingewikkelde bedrijven of instellingen betreft? Niet altijd is een wettelijke regel het juiste antwoord op een maatschappelijk vraagstuk, maar om dit als algemene these in de lucht te gooien getuigt meer van ideologie dan van weloverwogen onderzoek.

Eigenlijk blijkt de brief voornamelijk te gaan over uitvoerbaarheid van regels. Onmiskenbaar een probleem, zeker bij een niet al te geïnteresseerde Tweede Kamer. Maar het is er slechts een uit vele. Bovendien wordt die uitvoerbaarheid in verband gebracht met de kinderopvangtoeslagen. Dat is gek, want de wettelijke regeling daarvoor was wel degelijk uitvoerbaar, maar juist de perfecte uitvoering leidde tot catastrofale gevolgen. Deze kwestie laat zien, dat de Tweede Kamer soms uitgesproken doeleinden voor ogen heeft – effectieve bestrijding van fraude – en zich blind houdt voor de effecten van de uitvoering. Sterker nog, niet wil luisteren naar kritiek en twijfel.

Wetgeving, zo zegt de brief, moet ‘integraal’ worden voorbereid door politiek verantwoordelijken, ingevoerde wetgevingsjuristen en representanten van uitvoeringsorganisaties. Bijna nergens wordt over de belanghebbenden gesproken en dat dan ook nog in positieve zin. Dat van die uitvoerders is misschien wijs beleid, al zal de Kamer er alleen van onder de indruk zijn als het haar te pas komt. Van de jurist Peter van Lochem2) weten wij dat de invloed van belangenorganisaties, hoe noodzakelijk ook in politiek opzicht, voor de kwaliteit van de wetgeving zelden gunstig uitwerkt.

Dit roept de vraag op of de versterking van de taak van de secretaris-generaal bij ministeries, zoals de brief adviseert, veel uithaalt, evenals een sterker rol van het ministerie van Justitie, dat traditioneel al tot taak heeft op de kwaliteit van de wetgeving te letten. Natuurlijk is het goed als periodiek gesproken wordt met de Tweede Kamer over de ‘staat van de wetgeving’, maar dit riskeert (net als de jaarlijkse Verantwoordingsdag) spoedig een verplicht nummer te worden.

Voor verhoging van de kwaliteit van de wet is heel wat meer nodig, allereerst een grondige analyse van sterkten en zwakten van de wet. Dat mag de Raad van State doen, mits hij er voldoende talent, tijd en energie in steekt. Wat daarnaast alvast zou helpen is een judicial control van het regeerakkoord, zoals het ook wordt ‘doorgerekend’ door het Centraal Planbureau.

Dit is de tweede van twee columns over oude en nieuwe problemen van wetgeving in Nederland. De vorige verscheen op 16 juli 2021.

• 1) 

  Problemen van wetgeving, oud en nieuw
• 2) 

  Peter van Lochem, Rechtsrelativering. Een verkenning op het terrein van het overheidshandelen, Den Haag: Boom juridisch 2013.