Nog niet goed genoeg: het wetsvoorstel Transparantie Maatschappelijke Organisaties

Het voorstel tot wijziging van de Wet Transparantie Maatschappelijke Organisaties van minister Dekker is een verbetering, maar nog niet goed genoeg.

Op 8 juni jl. presenteerde minister Dekker een aanvulling van het op 20 november 2020 door hem ingediende wetsvoorstel Transparantie Maatschappelijke Organisaties. Daarin krijgt het OM de bevoegdheid om de rechter te vragen financiële maatregelen op te leggen aan een organisatie die donaties ontvangt of activiteiten verricht om de democratische rechtsstaat te ondermijnen.

Op het eerste gezicht gaat het hier om een verbetering van het oorspronkelijke wetsvoorstel. Zo is de handhaving opgedragen aan de privaatrechtelijke tak van het OM en de rechter, waardoor de politieke waan van de dag buiten de deur wordt gehouden. Bovendien ligt niet meer de nadruk op de herkomst van de inkomsten of de intentie van degene die ze ter beschikking heeft gesteld, maar op het gedrag van de organisatie die over de middelen beschikt, en dat past veel beter in het Nederlandse stelsel. Maar de manier waarop de wijziging is vormgegeven ligt staatsrechtelijk gezien wel zwaar op de maag.

Zo is de door de minister voorgestelde wijziging in de media voorgesteld als een maatregel die alleen betrekking zou hebben op moskeeën. Dat onjuiste beeld heeft de minister in de hand gewerkt omdat hij de bevindingen van de Parlementaire Ondervragingscommissie Ongewenste Beïnvloeding uit Onvrije Landen (POCOB) als rechtvaardiging voor de wijziging opvoert. Toegegeven, in het eindverslag van POCOB werden alleen kritische noten gekraakt over moskeeën en islamitische verenigingen. Maar dat was het gevolg van het feit dat het onderzoek alleen beperkt was tot die instellingen. Zoals enkele moskeekoepels terecht hebben geconstateerd was dat in strijd was met art. 1 Grw. Voor een voorstel dat juist beoogt de democratische rechtstaat te bevorderen is het beroep op POCOB dan ook een valse start.

Daarnaast levert de voorgestelde constructie een beperking op van de in art. 8 Grw. gegarandeerde verenigingsvrijheid, die alleen beperkingen toelaat die in het belang zijn van de openbare orde. Bij de behandeling van de wijziging van de bepalingen in het Burgerlijk Wetboek over verboden rechtspersonen heeft de wetgever bepaald dat aan deze beperkingsgrond een restrictieve uitleg moet worden gegeven. Alleen handelingen die inbreuk maken op de algemeen aanvaardde grondvesten van ons rechtsstelsel mogen op grond hiervan aan banden worden gelegd. Kennelijk vond de minister dat deze route te weinig soulaas bood. In zijn voorstel worden het OM en de rechter bevoegd verklaard om in te grijpen als de donaties die een organisatie ontvangt of haar activiteiten erop gericht zijn om de Nederlandse rechtstaat te ondermijnen. Hoewel deze termen in de tekst van het voorstel en de toelichting niet worden gedefinieerd, blijkt uit de door de minster gegeven voorbeelden dat het om een vaag begrip gaat dat veel ruimer is dan 'de algemeen aanvaarde grondvesten van ons rechtsstelsel'.

Om deze keuze te rechtvaardigheden beroept de minister zich op een voorstel tot opneming van een nieuwe bepaling in de Grondwet, dat in eerste lezing door beide Kamers is aanvaard, dat als volgt luidt: "De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtstaat". Aangezien deze bepaling nog niet werkt, kan zij niet als grondslag van wetgeving dienen. Bovendien zal deze bepaling, als zij in tweede lezing zal worden aanvaard, een preambulair karakter hebben. Dat betekent dat zij zich als beginselverklaring zal onderscheiden van alle andere bepalingen in de Grondwet die allen normatief van aard zijn, inclusief art. 8. Met zo'n beginselverklaring kan een normatieve bepaling niet worden overtroefd, maar dat is wel wat de minister in het voorstel tracht te doen. Daarnaast is het oneigenlijk om een bepaling die beoogt grondrechten te waarborgen te gebruiken om de bescherming die één van die grondrechten biedt juist af te zwakken.

Tenslotte heeft de minister zich in enkele bochten gewrongen om het voorgestelde regime niet op politieke partijen te hoeven toepassen. Zijn voorstel beoogt de privaatrechtelijke rol van het OM, die is uitgewekt in boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, uit te breiden. Zoals hij in de toelichting aangeeft sluit zijn voorstel dan ook aan bij de civiele taak van het OM die onder andere opgenomen is in art. 2:20 BW, dat betrekking heeft op het verbieden van rechtspersonen. Daarom zou het voor de hand hebben gelegen als de minister zijn wijziging zou hebben gepresenteerd als een aanvulling op art. 2:20 BW in plaats van deze op te nemen in een voorstel voor een specifiek wet. Door voor deze route te kiezen, omzeilt de minister de term 'rechtspersoon' van art. 2:20, lid 1 BW, waardoor politieke partijen buiten schot blijven.

Volgens de minister is dit onderscheid verdedigbaar omdat politieke partijen onder de Wet financiering politieke partijen een eigen regeling kennen die is toegespitst op de bijzondere positie van politieke partijen. Dat is zeker waar, maar de zorgen over de ontvangst en het gebruik van donaties door politieke partijen zijn dezelfde. De laatste tijd rijzen er steeds meer indringende vragen over de financiële bijdragen die politieke partijen ontvangen en de invloed die donoren daarmee 'kopen'. Terecht wordt er in de Memorie van Toelichting bij het voorstel tot wijziging van de Wet financiering politieke partijen op gewezen dat deze vragen een negatief effect kunnen hebben op de beeldvorming over politiek partijen en het aanzien van de democratie. Dat zijn zwaarwegende redenen om politieke partijen niet van dit voorstel uit te zonderen. Dat zou ook in lijn zijn met het Regeerakkoord dat aandringt op maatregelen en daarbij maatschappelijke en politieke organisaties over één kam scheert.

Het is belangrijk dat een voorstel dat beoogt de democratische rechtsstaat te versterken daaraan zelf ook voldoet.

Tom Zwart is Hoogleraar Crosscultureel Recht aan de Universiteit Utrecht en

directeur van het Cross-cultural Human Rights Centre, Vrije Universiteit Amsterdam