N.B. Het kan zijn dat elementen ontbreken aan deze printversie.
Feit of fictie?
Twee ervaren politieke columnisten, Hans Goslinga en Mark Kranenburg, uitten recentelijk hun zorgen over het - zeker de afgelopen veertig jaar - afgenomen dualisme.[1] Dat verzwakt de controlerende taak van de Tweede Kamer en dan vooral die van regeringsfracties. De Tweede Kamer als geheel wil bovendien steeds meer mee regeren. De klachten zijn niet nieuw en er zit zeker een kern van waarheid in.
Er wordt tegenwoordig bijvoorbeeld wel erg krampachtig gedaan als een enkel lid eens uit de boot dreigt te vallen; al is dat gezien de geringe marges ook wel weer verklaarbaar. Maar bij lang niet iedere stemming gaat het om politiekgevoelige kwesties, dus waarom zouden fracties in zo'n geval niet enigszins verdeeld mogen zijn?
Toch vrees ik dat het wel erg sombere beeld over de Tweede Kamer mede wordt veroorzaakt door een te rooskleurig beeld van het verleden. Soms wordt verwezen naar de periode van Bolkestein (vier jaar onder Paars I). Die nam zeker in woorden wel eens afstand van het kabinetsbeleid en wist soms reuring te veroorzaken door uitlatingen. Maar wie naar het feitelijke stemgedrag kijkt, zal zien dat de VVD zich netjes hield aan uitvoering van het regeerakkoord. Dat was eerder onder Lubbers niet anders. En anderzijds stemden regeringsfracties ook tijdens de kabinetten-Rutte II en III sporadisch tegen wetsvoorstellen van het eigen kabinet.
Kabinetten konden in de jaren 1946-1981 steeds hun sociale en financieel-economische wetgeving vrijwel ongeschonden door het parlement loodsen; afgezien dan het kabinet-Cals. Was de Kamer toen echt zo kritisch, bijvoorbeeld bij de invoering van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO)? Al tien jaar na invoering deden ruim 600.000 werknemers een beroep op die wet, die later toch moeilijk als toonbeeld van goede wetgeving kon worden gezien. Bij de parlementaire behandeling waren er geen fundamentele vragen over kostenbeheersing of mogelijk misbruik.
Verwerping van belangrijke wetsvoorstellen kwam in de Tweede Kamer al in de jaren 1946-1981 vrijwel nooit voor. Alleen in 1955 zorgden dissidenten bij ARP en CHU, met de PvdA, ervoor dat de ontwerp-Huurwet werd verworpen. Dat leidde tot een korte crisis, die echter snel werd opgelost. In de jaren vijftig was er vooral sprake van een zeer lijdzame Kamer, die nauwelijks door de regering bestreden amendementen aannam.[2] Parlementaire rechten (interpellatie, vragen en onderzoek) werden door regeringsfracties met mate gebruikt.[3] Dat gebruik nam na 1981 toe en regeringsfracties werkten mee aan diverse parlementaire onderzoeken.
Ernstige kritiek van een regeringsfractie leidde soms tot intrekking van een wetsvoorstel. Zo moest minister Roolvink in 1970 een voorstel over de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie intrekken vanwege bezwaren van de VVD. Maar dat was in de periode na 1981 niet anders. Minister De Geus zag zich in 2005 gedwongen een nieuwe Wet medezeggenschap werknemers in te trekken, na kritiek van onder meer regeringspartij VVD. In 2015 trok minister Van der Steur, onder druk van de Kamer, een wetsvoorstel in over verhoging van griffierechten. VVD en PvdA kwamen in 2016 in conflict met minister Plasterk over hervorming van de hoogste bestuursrechtspraak, waarop die zijn voorstel introk.
Regeerakkoorden regelen veel, maar vooral op hoofdlijnen. In het proces van wetgeving zijn er wel degelijk nog altijd mogelijkheden tot aanpassingen en verbeteringen. Bij de Wet langdurige zorg werden 28 amendementen aangenomen, bij de Wet maatschappelijke ondersteuning 36, bij de Omgevingswet 34. Die aantallen zijn te vergelijken met complexere wetgeving uit de jaren voor 1981.
Dat de Kamer door het aannemen van moties te veel wil meesturen en daarmee medeverantwoordelijk wordt, is zeker waar. Door coalitieberaad wordt daarnaast de ruimte voor controle beperkt. Geen goede ontwikkelingen, maar er is gelukkig nog altijd een oppositie. Er was in fracties met veertig of meer leden ruimte om afwijkend te stemmen en een regeringspartij mocht wel eens uit de boot vallen. Met een meerderheidsmarge van 25 of meer kon dat ook makkelijker. Maar die kritische, dualistische regeringsfracties vóór 1981? Waren die er nu echt of zijn dat slechts impressies?
Prof. dr. Bert van den Braak is onderzoeker bij PDC en hoogleraar parlementaire geschiedenis aan de Universiteit van Maastricht.
[1] Hans Goslinga, "Partijloze democratie maakt veel kapot", Trouw, 13 februari 2021 en opiniestuk Mark Kranenburg, NRC Weekend, 13/14 februari 2021.
[2] Gerard Visscher, Parlementaire invloed op wetgeving, (Den Haag 1994), 251-362.
[3] Gerard Visscher, "'De stoel van de regering'. Parlementaire invloed voor en na de kentering", in:J.Th.J. van den Berg e.a. (red.), Tussen Nieuwspoort en Binnenhof (Den Haag, 1989 - Cramer-bundel), 174-190.