Houdt initiatiefwets­voorstellen buiten het regeerakkoord

Ze zijn weer regelmatig te horen: de pleidooien om het regeerakkoord van het nieuwe kabinet beknopt te houden; beperkt tot hoofdlijnen. Dat zou beter zijn voor de democratie en het functioneren van het parlement. Daar ben ik het grotendeels mee eens. Maar het moet ook niet te gek worden. De hoofdregel zal toch moeten blijven: de regering regeert, het parlement controleert. Met één belangrijke uitzondering: wetgeving is grondwettelijk een taak van regering én parlement. En verreweg de meeste wetsvoorstellen worden ingediend door de regering. Het ligt voor de hand dat daarover afspraken worden gemaakt in een regeerakkoord.

Maar gelukkig heeft de Tweede Kamer ook het recht om initiatiefwetsvoorstellen in te dienen. Dat is bij uitstek het middel om buiten een regeringscoalitie en een regeerakkoord om wetten tot stand te brengen. De parlementaire democratie op zijn best. Helaas is er op dat punt een vervelende trend: regeerakkoorden bemoeien zich nu ook al regelmatig met initiatiefwetsvoorstellen. Dan komen er in een regeerakkoord zinnen als: “De behandeling van het initiatiefwetsvoorstel x wordt voortgezet”. Dat is raar, want daar gaat de regering helemaal niet over. Of: “We verwelkomen het initiatief y.” Fijn, maar betekent dat, dat de regering dat wetsvoorstel sowieso gaat bekrachtigen, ongeacht hoe het uiteindelijk komt te luiden? Of, als het kabinet een initiatief niet zo hartelijk verwelkomt: “Het kabinet treedt in overleg met de initiatiefnemers van voorstel z.” Het zijn allemaal voorbeelden van verregaande controledrift.

Maar nog erger is, wat níet in het regeerakkoord opgenomen wordt, maar waarover wél afspraken worden gemaakt. Dat de aan het kabinet deelnemende partijen over de onderwerpen a, b en c, géén initiatiefwetsvoorstellen zullen indienen. En dat de behandeling van de voorstellen d en e níet zal worden voortgezet. Dat is vooral voor kleine partijen een machtsmiddel geworden om te voorkomen dat parlementaire meerderheden worden omgezet in wetgeving. Een voorbeeld is het initiatiefwetsvoorstel tot intrekking van de Zondagswet. Dat lag bij de formatie van het kabinet-Rutte III klaar voor mondelinge behandeling in de Tweede Kamer, maar het is nog steeds niet afgehandeld.

Dit betekent niet minder dan een uitholling van het grondwettelijke recht van initiatief. Dat recht is in een parlementaire democratie essentieel om buiten de meerderheid van een coalitie om, maar met een onmiskenbare democratische legitimatie, veranderingen in onze rechtsorde tot stand te brengen. De noodzaak om deze weg te bewandelen kan voortkomen uit de politieke samenstelling van de coalitie, maar ook uit de mate waarin een kabinet zich afhankelijk maakt van belangengroepen en polderoverleg, of zich neerlegt bij de machtsverhoudingen tussen de Haagse ministeries. Daarbij wordt vaak het beginsel “als jij mij niet hindert op mijn terrein, doe ik dat niet op het jouwe” gehanteerd. Daardoor zijn er wetswijzigingen waarvoor het initiatief nóóit van de regering zal komen.

Daarbij kan ook gedacht worden aan wetten op onderwerpen die raken aan het koningschap. Zoals bijvoorbeeld het wetsvoorstel voor een Rijkswet afkondigings- en kennisgevingsformulieren. In de memorie van toelichting daarbij wordt verslag gedaan van alle uitvluchten van de regering om geen wetsvoorstel te hoeven indienen.¹ De achtergrond daarvan is wel te raden: het wetsvoorstel zou een discussie met zich mee brengen over de vraag of de Koning wel of niet regeert “bij de gratie Gods”. Het voorstel is overigens tijdens het kabinet-Rutte-III niet in behandeling genomen.

Het initiatiefrecht is essentieel voor ons constitutionele machtsevenwicht. Als de huidige trend wordt voortgezet, gaat dat resulteren in een wijziging van de checks and balances tussen regering en parlement die niet goed is voor onze democratische rechtsstaat. Om die trend te keren moeten in een regeerakkoord géén afspraken over initiatiefwetsvoorstellen worden gemaakt. Het kabinet zou rustig moeten afwachten welke voorstellen de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer halen – dat zijn ze lang niet allemaal – en dan aan de Kamer zijn advies geven: ontraden, ondersteunen of het oordeel aan de Kamer overlaten. En als er dan toch een écht onaanvaardbaar wetsvoorstel wordt aangenomen, bijvoorbeeld omdat het strijdig is met de beginselen van de democratische rechtsstaat: flink zijn en het niet door de Koning laten bekrachtigen.

Maar nog belangrijker dan dit rustig afwachten – wat overigens erg moeilijk is voor controlfreaks – is: geen mondelinge of schriftelijke afspraken maken die niet in het regeerakkoord opgenomen worden. Dat is uiteraard moeilijk controleerbaar. Maar het zou wel helpen als het de gewoonte wordt om aan het eind van ieder regeerakkoord de volgende zin op te nemen: Voor zover niet uit het vorenstaande het tegendeel blijkt, zijn tussen de bij dit regeerakkoord betrokken partijen geen afspraken gemaakt over het indienen en behandelen van initiatiefwetsvoorstellen.

Dat kunnen we dan geloven, maar het is niet verkeerd om toch te blijven letten op wat ze in het mededingingsrecht “onderling afgestemde feitelijke gedragingen” noemen. En als daarvan blijkt: Kamer verkeerd ingelicht en einde kabinet.

Mr. Huub Linthorst is voormalig directeur Wetgeving & Juridische Zaken van het Ministerie van Economische Zaken.

[1] Kamerstukken II 2015/16, 34380 (R2067), 2-3.