De Europese commissie voor democratie door recht (Venetië Commissie)

Internationaal bewaker van de rechtsstaat

Op 26 januari van dit jaar heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen die in het kader van het debat rond de kinderopvangtoeslag was ingediend door onder andere het Kamerlid Omtzigt. Daarin besluit de Kamer de Venetië Commissie te verzoeken advies uit te brengen over de volgende zaken:

• - 

  de rechtsbescherming van burgers in Nederland, met name onder het bestuursrecht (inclusief reikwijdte, rechtsbescherming, marginale toetsing en rol Raad van State);
• - 

  het stelsel van macht en tegenmacht in theorie en praktijk, inclusief de Staten-Generaal en de rechterlijke macht.

Hier volgt een korte beschrijving van de Venetië Commissie, een instelling die na dertig jaar nog steeds weinig bekendheid geniet in Nederland

Ontstaan en achtergrond

De Venetië Commissie is in 1990 op Italiaans initiatief opgericht. Directe aanleiding vormde de val van de Berlijnse muur en de daarmee gepaard gaande omwentelingen in Centraal en Oost-Europa. De van de Sovjet-Unie afgesplitste en andere aan het communistische stelsel ontworstelde staten wilden zich als democratische rechtsstaten manifesteren. Belangrijke drijfveer vormde de wens toegelaten te worden tot de Raad van Europa. Daarvoor was in de eerste plaats vereist dat zij hun grondwetten en andere wetgeving aanpasten om daarmee de beginselen van democratie en rechtsstaat en de bescherming van de rechten van de mens, de drie pijlers van de Raad van Europa, te borgen.

Deze ontstaansgeschiedenis verklaart waarom de Commissie de eerste jaren van haar bestaan vrijwel uitsluitend betrokken is geweest bij processen waarin de Centraal- en Oost-Europese landen ernaar streefden hun grondwetten, en voor het functioneren van democratie en rechtsstaat en mensenrechtenbescherming belangrijkste wetten, op het niveau van de Europese minimum standaard te brengen. Dat de bemoeienis van de Commissie in deze gevoelige periode van pas verworven soevereiniteit door de betrokken landen werd aanvaard, is vooral te verklaren uit het feit dat de Commissie over de broodnodige staatsrechtelijke, strafrechtelijke en internationaalrechtelijke expertise beschikte. Maar even belangrijk was dat zij waarborgen voor onafhankelijkheid en onpartijdigheid bood en bij de opstelling van haar adviezen rekening hield met gouvernementele en niet-gouvernementele actoren in de rechtspraktijk. Er zijn door de Commissie belangrijke bouwstenen aangereikt voor, en belangrijke wijzigingen voorgesteld in, ontwerpgrondwetten en ontwerpwetten, vooral op de terreinen van de regeringsstructuur, de kiesstelsels, de rechtspositie van nationale minderheden, de organisatie van en garanties voor de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht en de grondrechtenbescherming in het algemeen.

Ontwikkeling

De Commissie is vanaf het begin gelieerd aan de Raad van Europa. Aanvankelijk konden alleen lidstaten van de Raad van Europa aan haar activiteiten deelnemen, mits die partij waren bij deze overeenkomst. Nederland is na twee jaar, in 1992, toegetreden. Later konden ook landen die geen lid waren van de Raad van Europa, tot de Commissie toetreden. Momenteel zijn 62 landen aangesloten: alle 47 lidstaten van de Raad van Europa, maar ook de Verenigde Staten en Canada, Israël, Korea en diverse landen uit Noord-Afrika en Zuid-Amerika. Van al deze landen kunnen de regering, het parlement en de hoogste rechterlijke colleges zich tot de Commissie wenden met een verzoek om een advies. Een opinie van de Commissie over (ontwerp)wetgeving of een onderdeel van de rechtspraktijk van een land kan ook gevraagd worden door elk van de organen van de Raad van Europa: het Comité van Ministers, de Parlementaire Vergadering, de Secretaris-generaal, de Commissaris voor de rechten van de mens en het Congres van lokale en regionale overheden. Het Europees Hof voor de rechten van de mens kan de Commissie verzoeken als amicus curiae haar opinie te geven in een zaak die bij het Hof aanhangig is. Ook de Commissie van de Europese Unie kan de Commissie om advies vragen.

Hoewel de meeste van haar adviezen nog steeds betrekking hebben op Centraal- en Oost-Europese landen en landen in Afrika en Zuid-Amerika, komen er schoorvoetend ook adviesaanvragen van of met betrekking tot West-Europese staten. Vanuit Nederland is pas in 2019, zevenentwintig jaar na toetreding, een advies gevraagd. Dat verzoek, dat nog in behandeling is, heeft niet specifiek op Nederland betrekking, maar betreft het democratische gehalte van de wetgeving in de Europese Unie. En nu dan, in 2021, een eerste adviesaanvraag waarbij Nederland zichzelf aan een onderzoek en advies van de Commissie onderwerpt.

Samenstelling en werkwijzen

Per aangesloten staat heeft één persoon zitting in de Commissie, met één plaatsvervanger. Deze personen worden door de regeringen benoemd, maar de leden nemen zonder last of ruggespraak deel aan de werkzaamheden van de Commissie. De Commissie heeft een "ethical code" opgesteld als onderdeel van haar reglement, waarin onder meer is vastgelegd dat een lid niet meestemt over de vaststelling van een advies dat haar of zijn eigen land betreft. Op dit moment is het lid “namens” Nederland de heer Vermeulen, lid van de Raad van State, en het plaatsvervangend lid de heer Kuijer, raadsheer in de Hoge Raad.

Als de Commissie in haar plenaire vergadering van maart besluit de adviesaanvraag in behandeling te nemen, worden één of meer rapporteurs aangewezen dan wel een bredere werkgroep ingesteld. Doorgaans brengen de rapporteurs of leden van de werkgroep één of meer bezoeken aan het desbetreffende land, waar zij dan spreken met geledingen van de overheid en de “civil society”. Nu zal dat wellicht online gebeuren.

De rechtsstaat als voornaam aandachtsgebied

De Commissie adviseert niet alleen over ontwerp(grond)wetgeving. Zij krijgt ook vragen voorgelegd van meer structurele aard. De thans voorgelegde vraag is daar een voorbeeld van en betreft één van de voornaamste aandachtsgebieden en toetsstenen van de Commissie: de rechtsstaat. Opmerkelijk daarbij is dat de Kamer zelf al voorop stelt dat de rechtsstaat is geschonden.

Tijdens haar plenaire vergadering van maart 2016 heeft de Commissie een herziene en sterk uitgebreide versie aangenomen van de Rule of Law Checklist (studie no. 711/2013). Deze bevat een aantal ijkpunten aan de hand waarvan de gelding en naleving van de voornaamste elementen van de rechtsstaat in een land kunnen worden geëvalueerd, zoals rechtmatigheid, rechtszekerheid, voorkomen van machtsmisbruik, gelijkheid en rechtsbescherming.

Effect van de adviezen

Hoewel de adviezen niet bindend zijn, worden deze in het merendeel van de gevallen opgevolgd door het land waarop zij betrekking hebben. Soms is daarvoor een herhaald advies nodig dat bijvoorbeeld door de Parlementaire Vergadering kan worden gevraagd in het kader van haar monitoring rol. De adviezen kunnen ook een belangrijke rol spelen in procedures voor het Europees Hof voor de rechten van de mens waar een klacht tegen dat land aan de orde is.

Slotopmerking

De Venetië Commissie is in de dertig jaar van haar bestaan op een breed gebied van de bevordering en bescherming van de rechten van de mens, democratie en rechtsstaat actief geweest en heeft een eigen plaats verworven binnen de op dat terrein in de Raad van Europa werkzame instellingen en commissies. De jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens vormt daarbij een belangrijk referentiekader. Anderzijds blijkt dat Hof steeds vaker te verwijzen naar adviezen en studies van de Commissie.

Pieter van Dijk: Voormalig lid van de Raad van State; voormalig lid, en van 2003-2005 Vice-President, van de Venetië Commissie; voormalig lid van het Europees Hof voor de rechten van de mens. De auteur heeft voor dit overzichtsartikel ook geput uit eerdere publicaties van zijn hand.