Eerste Kamer en onderzoek: nieuwe kansen?

Onlangs nam de Eerste Kamer een motie van Annemarie Jorritsma (VVD) en Paul Rosenmöller (GroenLinks) aan, die inhoudt dat de Eerste Kamer een parlementair onderzoek uit wil voeren naar discriminatie in Nederland. De onderzoeksrol van de Tweede Kamer komt vaak in het nieuws, maar de Eerste Kamer trekt die rol minder vaak naar zich toe.

Het doen van parlementair onderzoek door de Eerste Kamer is dan ook lange tijd 'buiten beeld' gebleven. De overweging dat leden in het algemeen een andere hoofdfunctie hebben, was daarbij een belangrijk argument. Dat was dus vooral een praktisch bezwaar. Inhoudelijk waren er altijd al goede argumenten vóór parlementair onderzoek door de Senaat te bedenken. De Eerste Kamerleden staan wat verder af van de beleidsvorming en de kans 'rechter' te zijn in eigen zaak, is wat kleiner.

Er werd door de Eerste Kamer in de jaren zestig al één parlementair onderzoek gehouden. Dat was naar de zogenoemde schrootaffaire. Dat onderzoek was echter niet geheel vergelijkbaar met wat we nu als parlementair onderzoek beschouwen. In 1981 werd verder een voorstel van PvdA, D66 en PPR om een parlementaire enquête te houden verworpen en een CDA-voorstel voor een onderzoek naar de zorg werd in 2011 (nogal heimelijk) omgezet in een debat.

Het enquêterecht

In 1887 kreeg de Eerste Kamer het grondwettelijk recht van enquête, maar los daarvan stond het de Kamer altijd al vrij om zelf onderzoek te doen. Het enquêterecht geeft alleen de mogelijkheid getuigen onder ede te verhoren.

Het was de NSB die in 1938 als eerste voorstelde de Eerste Kamer een onderzoek te laten instellen. Het betrof de omstandigheden waaronder rijksbouwmeester Jan Vrijman was ontslagen. Hij was op enigszins zwakke gronden veroordeeld voor fraude en vocht via de Eerste Kamer voor eerherstel. Voor het NSB-voorstel was verder geen steun.¹⁾

De schrootaffaire

In 1962 besloot de Kamer onderzoek te doen naar de zogenoemde schrootaffaire. Het ging daarbij om uitvoer van (scheeps)schroot, waarvoor door de EGKS een vergunning moest worden verleend. Voor de uitvoer naar niet-EGKS-landen bestond een vereveningsregeling tussen de lidstaten en er waren extra voorwaarden aan verbonden, waarbij ook de Nederlandse overheid een rol speelde. Daarmee leek soms de hand gelicht.

Na het verschijnen van een regeringsnota besloot de Kamer een commissie in te stellen (met W.F. de Gaay Fortman als voorzitter). Die deed onderzoek in de vorm van gesprekken met deskundigen, ambtenaren en de minister. In mei 1963 wijdde de Eerste Kamer een debat aan het verslag van de commissie. Belangrijkste uitkomst was dat de procedures werden aangeschept.

Opwerkingscontracten

Een wetsvoorstel over goedkeuring van overeenkomsten met het VK en Frankrijk over verwerking van kernreactorafval was in 1981 aanleiding voor de Eerste Kamerleden Mol (PvdA), Trip (PPR) en Vis (D66) om een voorstel in te dienen over het houden van een parlementaire enquête.

Minister Van Aardenne weigerde om de inhoud van de met bedrijven gesloten contracten ter inzage te geven en de (linkse) oppositie wilde het enquêterecht gebruiken om de informatie alsnog boven water te krijgen.

Een Kamermeerderheid (CDA, VVD, SGP, GPV) wees dat af. Dat wekte, wat het CDA betrof, enige verbazing, aangezien het CDA in de Tweede Kamer voorstander was van een minderheidsrecht op enquête (en steun gaf aan een voorliggend voorstel tot grondwetsherziening). De CDA-Eerste Kamerfractie zou zich bij de tweede lezing overigens tegen dat voorstel keren, waardoor het werd verworpen.

De Zorg in Nederland

Bij de algemene beschouwingen in de Eerste Kamer in november 2000 lanceerde CDA-fractievoorzitter Braks een voorstel om een parlementair onderzoek te houden naar financiering van de zorg. Initiator daarvan was CDA-senator Peter Boorsma.

Tot een afgerond voorstel en debat daarover kwam het echter niet, omdat de Paarse fracties vreesden dat het kabinetsbeleid, met minister Borst (D66) en staatssecretaris Vliegenthart (PvdA) als beeldbepalers, te veel onder vuur zouden komen te liggen. In die tijd waren er onder meer lange wachttijden in de zorg.

Het voorstel werd tijdens een vergadering van het college van senioren 'afgeserveerd' en omgezet in een plenair debat over 'de Zorg in Nederland'. Na een uitvoerige schriftelijke voorbereiding vond dat in oktober 2001 plaats.

Privatiseringen en verzelfstandigingen

In 2011 besloot de Eerste Kamer voor het eerst een volwaardig parlementair onderzoek te starten naar de gevolgen van privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten²⁾. Het voorstel daartoe kwam van ChristenUnie-fractievoorzitter Egbert Schuurman, die op 25 januari 2011 een voorstel indiende om het onderzoek voor te bereiden. Een motie daarover werd aangenomen met de stemmen van VVD, CDA en SGP tegen.

Op basis van een tijdelijke voorbereidingscommissie (onder voorzitterschap van PvdA'er Frans Leijnse) stemde de Kamer op 13 september 2011 in met het onderzoek en een maand later werd een onderzoekscommissie ingesteld. Voorzitter daarvan werd Roel Kuiper (CU).

De commissie onderzocht vier casus en voerde in juni 2012 gesprekken met 26 personen (Kamerleden, ministers, ambtenaren en deskundigen). In oktober 2012 verscheen haar rapport, waarover een maand later door de Eerste Kamer werd gedebatteerd, Het rapport werd aangeboden aan de minister-president.

Waarom in 2011 wel?

Bij het debat op 13 september 2011 over het voorstel om een parlementair onderzoek te houden, wees Kuiper erop dat de Eerste Kamer het tot dan kennelijk niet passend bij haar rol had gevonden om onderzoeken te stellen. Anderzijds was het recht steeds gehandhaafd.

Het onderzoek moest, zo betoogde Kuiper, passend zijn bij de specifieke taak van de Kamer, namelijk te letten op kwaliteit, uitvoerbaarheid en maatschappelijke gevolgen. Het voorgestelde onderzoek werd daarom omschreven als een wetgevingsonderzoek, in lijn met die specifieke taak. In het onderzoek zou de parlementaire besluitvorming voorop moeten staan en niet de vraag of privatisering goed of fout was. Centraal stond het trekken van lessen, waarbij ook aan zelfreflectie kon worden gedaan.

Onder andere CDA en VVD vonden dat eigenlijk ieder parlementair onderzoek een zwaar middel voor de Eerste Kamer zou zijn. Er stonden in hun ogen ook andere middelen open om een debat over privatiseringen te voeren. De VVD vroeg zich verder af of niet te veel met 'de kennis van nu' naar eerdere besluiten zou worden gekeken. Gevreesd werd verder voor een uitdijend onderzoek.

De gestelde randvoorwaarden dat het niet om een enquête ging en dat er een duidelijk begrensd budget zou zijn, maakten dat de VVD alsnog instemde. CDA en PVV bleven wel tegen.

Vervolg(en)?

Op het gedegen rapport van de onderzoekscommissie-Kuiper volgde een kabinetsreactie en een debat met het vier ministers in januari 2014. Dat debat werd voorafgegaan door een expertbijeenkomst. De Algemene Rekenkamer reageerde in een 'briefadvies' met aanbevelingen.

Wat de impact van het onderzoek op langere termijn is, zal moeten blijken. Denkbaar is dat bij nieuwe privatiseringen wordt teruggevallen op de uitkomsten van het onderzoek.

Met het onderzoek stapte de Eerste Kamer wel over een 'drempel'. Aangetoond werd dat het verrichten van onderzoek mogelijk was, mits vraagstelling en planning goed waren geregeld. Onderzoek in het kader van wetgeving is zeker denkbaar. In die zin kan het onderzoek uit 2011 een overeenkomstige betekenis hebben als de RSV-enquête in 1994. Het aangekondigde onderzoek naar discriminatie lijkt dat te bevestigen.

[1] Oorlogslichting. Senatoren in de periode 1937-1946 (Den Haag 2020), pp. 32-34

[2] Zie: www.eerstekamer.nl/kamerstukdossier/verbinding_verbroken_onderzoek

Prof. dr. Bert van den Braak is onderzoeker bij PDC en hoogleraar parlementaire geschiedenis aan de Universiteit van Maastricht.