De Grondwet en (grenzen aan) Europa?

In mei 2020 verklaarde het Duitse constitutionele hof een belangrijk opkoopprogramma van de ECB (het PSPP) mogelijk ongrondwettig en concludeerde het en passant dat een oordeel dat het Europese Hof van Justitie erover gegeven had onverbindend was in Duitsland, omdat het meende dat het ‘onbegrijpelijk’ was¹. Op het eerste oog gaat deze zaak over de uiterste specialistische vraag of het PSPP-programma van de ECB beschouwd moet worden als monetair of economisch beleid. De vraag die erachter schuil gaat trekt mogelijk evenwel een breder publiek, namelijk: kunnen nationale rechters grenzen stellen aan de invloed van Europa? Over deze kwestie woedt zowel in de literatuur als in de Duitse en Europese rechtspraak al een inmiddels decennia durend debat. Hier wil ik vooral in columnlengte schetsen hoe de Nederlandse Grondwet tegen deze kwestie aankijkt.

Een autonome rechtsorde

Eén van de eerste dingen die rechtenstudenten leren over Europees recht is dat het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft bepaald dat de EU een ‘autonome rechtsorde’ is, die voor zijn toepasselijkheid in de lidstaten niet afhankelijk is van de respectievelijke grondwetten van de lidstaten. Hoewel er veel te zeggen valt over de precieze inhoud en strekking van die rechtspraak, komt die op het volgende neer:² anders dan ander internationaal recht ontleent Europees recht zijn gelding in de rechtsordes van de lidstaten niet aan omzetting of aan een nationaal-constitutionele bepaling, maar rechtstreeks aan zichzelf (zoals ook grondwetten zichzelf als hoogste norm zien). Omdat de bevoegdheid tot uitleg van het Europese recht is toegekend aan het Hof van Justitie als hoogste rechter, zo is de redenering, gaat ook alleen dat Europese Hof over de vraag of het Unierecht in een gegeven casus toepasselijk is en of het voorrang heeft op nationaal recht. Vanuit het Europese Hof gezien is het Duitse oordeel van mei dan ook zelf onbegrijpelijk: hoezo meent een lidstaatrechter zich een oordeel te mogen aanmeten over de rechtspraak van het Europese Hof, aan wiens gezag het onderworpen is?³ De verdragen schrijven immers voor dat het Europese Hof in laatste instantie oordeelt en het is bijvoorbeeld ook niet aan de rechtbank Noord-Nederland om oordelen van de Hoge Raad buiten werking te stellen.

Bezwaren van de Duitse rechter

De kern van de bezwaren van het Duitse constitutionele hof is nu dat Europees recht weliswaar inderdaad bijzonder is, maar dat niet wil zeggen dat daar geen grenzen aan zitten. Oordelen van het Europese Hof dienen volgens de Duitse rechter dan ook gevolgd te worden en bij twijfel moeten er inderdaad, zoals het Unierecht voorschrijft, instructies van het Europese Hof worden gevraagd.⁴ Die instructies worden in 99,9% van de gevallen ook in Duitsland gevolgd. De redenering van het Duitse Hof waarom dat moet verschilt echter wezenlijk van de Europese jurisprudentie. Waar men het nog over eens is, is dat de Unie krachtens het attributiebeginsel slechts beperkte bevoegdheden zijn toegekend en dat zij zich aan die bevoegdheidsgrenzen te houden heeft.

Een wezenlijk verschil van inzicht bestaat echter over de vraag waarom het Unierecht in Duitsland geldt, en wie in laatste instantie mag beoordelen of een specifieke bevoegdheid ook echt is overgedragen aan de Unie. Het oordeel van mei is in de kern over de vraag of de ECB zich wel houdt aan zijn beperkte taakstelling (en uitsluitend monetair beleid voert), en als bijvangst ook over de vraag of het Europese Hof zich wel hield aan zijn toezichthoudende taak. Het Duitse oordeel was een (al dan niet aarzelend) nee op beide vragen. De Europese rechter was zijn boekje te buiten gegaan. Daarmee zou het een bevoegdheid hebben uitgeoefend die haar niet was toegekend. Juridischer gezegd: het oordeel van het HvJ EU werd beschouwd als ultra vires. De Duitse rechter meende hier een oordeel over te mogen vellen omdat het, kort gezegd, de lidstaten waren die de Unie via de Verdragen van bevoegdheden hebben voorzien, en zij daarmee ook bevoegd blijven, in alleruiterste instantie, vast te stellen of zij een specifieke bevoegdheid nu wel of niet aan de Unie hebben overgedragen.

De Grondwet en het internationale recht

Hoe kijkt de Nederlandse Grondwet tegen dit alles aan? Een eerste stap zou wellicht kunnen zijn dat de EU momenteel überhaupt niet in de Grondwet voorkomt. En een tweede dat de Grondwet zeer open staat voor internationalisering en daarmee ook Europeanisering. Volgens art. 92 kunnen wetgeving, bestuur en rechtspraak, desnoods in afwijking van de Grondwet, worden opgedragen aan internationale organisaties en daarmee ook de Europese Unie. De in de Europese Verdragen opgenomen bevoegdheidsverdeling is wat dat betreft dus maatgevend en moet gevolgd worden.

De traditionele Nederlandse houding is er dan ook een van onbegrip voor de Duitse rechter. De dominante houding in de rechtspraak en literatuur is dat de Europese rechter gevolgd moet worden in zijn stelling dat de Grondwet simpelweg irrelevant is op het punt van de gelding van het Unierecht: het is immers een eigen, nieuwe rechtsorde die, net zoals staten dat doen, zelf zijn eigen recht uitlegt via zijn rechter, en simpelweg verwacht dat de oordelen van zijn rechters gehoorzaamd worden.⁵ Jurisprudentie als die van het Bundesverfassungsgericht past in het geheel niet in die lijn en zou dan ook vooral niet gevolgd moeten worden.

Een nadeel van die houding is echter dat die wel heel weinig zuinig is op de Grondwet. Tijdens de algemene grondwetsherziening van 1983 hebben de regering en Staten-Generaal uitgebreid stilgestaan bij de relatie tussen de Grondwet en het Europese recht. Het antwoord was destijds dat eventuele conflicten tussen nationaal en Europees recht moesten worden opgelost met gebruikmaking van art. 94, dat ‘een ieder verbindende bepalingen’ van geschreven internationaal recht voorrang geeft op ‘binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften’.⁶ Met andere woorden: de relatie tussen het Nederlandse en Europese recht werd volgens de regering gereguleerd, en dus mogelijk ook beperkt, door de Grondwet. Denkbaar werd het daarbij geacht dat Europees recht niet altijd voorrang zou hebben en het in ieder geval aan de Nederlandse rechter zou zijn hier (ook) een oordeel over te vellen. Uiteraard werden serieuze botsingen niet verwacht.⁷

Slot

Gezien het voorgaande valt jurisprudentie zoals die van het Bundesverfassungsgericht in Nederland voorlopig niet te verwachten, en misschien is dat maar goed ook. Toch is het opmerkelijk dat Nederlandse rechters zich wel heel gemakkelijk hebben neergelegd bij het uiteindelijke gezag van het Europese Hof. Wie de grondwetsgeschiedenis volgt moet immers tot de conclusie komen dat het de Grondwet is die de relatie tussen Nederland en de EU reguleert. Artikel 92 bepaalt dan wel dat ook de bevoegdheid tot het vaststellen van de verbindendheid van het Unierecht, via de Verdragen, is opgedragen aan het Hof van Justitie, dat daarom bijna altijd gevolgd zal moeten worden. Toch lijkt het me ook dan in Nederland niet helemaal uitgesloten dat een rechter, in een alleruiterste geval, een eigen oordeel heeft over de vraag of een oordeel van dat Hof inderdaad kan steunen op een daadwerkelijk overgedragen bevoegdheid. Al was het maar omdat niet-overgedragen bevoegdheden niet kunnen steunen op de regel waar art. 92 uitwerking aan geeft.

mr. Michiel Duchateau is universitair docent staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen.

• (1) 

  BVerfG, oordeel van de tweede senaat van 5 mei 2020, 2 BvR 859/15 (Weiss II), r.o. 117-118.
• (2) 

  Over wat dit precies inhoudt zijn inmiddels boekenkasten vol geschreven. Zie bijvoorbeeld R. Barents, De communautaire rechtsorde. Over de autonomie van het gemeenschapsrecht, Deventer: Kluwer 2000.
• (3) 

  Vrij uniek was het dan ook dat het Europese Hof van Justitie een persbericht wijdde aan deze uitspraak van een lidstaatrechter.
• (4) 

  BVerfG, Weiss II, r.o. 113.
• (5) 

  Zie bv. HR 2 november 2004, ECLI:NL:HR:2004:AR1797 (Rusttijden).
• (6) 

  Zie hieronder onder meer L.F.M. Besselink, ‘Hoge Raad (HR), nr. C03/118HR, LJN: AO8913 (Civiel) en Hoge Raad (HR), nr. 00156/04 E, LJN: AR1797 (Strafkamer)’, SEW 2005, nr. 7/8, p. 336-339.
• (7) 

  Handelingen II 1979/80, 66 (25 maart 1980), p. 4080. Vgl. Kamerstukken II 1979/80, 15049; R 1100, nr. 16 (Memorie van Antwoord), p. 16-17.

-