Constitutionele consternatie over de Coronawet

Toegegeven, de bovenstaande titel is een allicht wat overdreven poging om deze te doen lijken op die van de boekjes uit de Bob Evers-serie, die ik in mijn jeugd heb verslonden. Maar het is wel een vlag die de lading aardig dekt, want over het voorstel voor de Tijdelijke wet maatregelen COVID-19 (zoals de ‘Corona-spoedwet’ officieel heet) heeft reeds het nodige constitutioneel en grondrechtelijk gekrakeel plaatsgevonden. En het einde is nog niet helemaal in zicht.

Van een spoedwet valt overigens nauwelijks meer te spreken. Het wetsvoorstel werd op 13 juli 2020 ingediend en op 13 oktober 2020 door de Tweede Kamer aanvaard. We hebben hier niet te maken met een wetsvoorstel dat ‘door de Kamer is geramd’ en weinig diepgaand is besproken. Integendeel, alle aspecten die voor de indiening – door de Raad van State, het College voor de Rechten van de Mens en verschillende staatsrechtgeleerden – reeds waren genoemd als constitutioneel-rechtelijke of rechtstatelijke knelpunten in het wetsvoorstel, hebben in de Tweede Kamer uitvoerig aandacht gekregen.

Waarom deze spoedwet?

Waarom is een wet ook al weer nodig? De vrijheidsbeperkende maatregelen die momenteel van kracht zijn om de verspreiding van het coronavirus in te dammen, tasten diverse grondrechten aan. Volgens de beperkingssystematiek van onze Grondwet moet zo’n aantasting van grondrechten in een wet geregeld worden, zodat de volksvertegenwoordiging kan meebeslissen over de inhoud van de maatregelen en kan bewaken of de grondrechtenuitoefening niet onnodig of te vergaand wordt ingeperkt. De coronamaatregelen zijn nu nog grotendeels neergelegd in noodverordeningen, uitgevaardigd door de voorzitters van de veiligheidsregio’s, die daarvoor op grond van de Wet publieke gezondheid opdrachten krijgen van de minister van VWS. Bovendien is de inbreng van de volksvertegenwoordiging bij de noodverordeningen minimaal: bij een normale noodverordening heeft de gemeenteraad een instemmingsrecht (art. 176 Gemeentewet), maar bij de noodverordeningen van de veiligheidsregio’s geldt dat instemmingsrecht niet.

Het wetsvoorstel beoogt te voorzien in die grondwettelijk vereiste formeel-wettelijke basis voor de vrijheidsbeperkende coronamaatregelen. Het wetsvoorstel creëert de bevoegdheid voor de regering en de ministers van VWS, J&V en BZK om bij amvb of ministeriële regeling maatregelen te treffen (bijvoorbeeld: anderhalve meter afstand houden, mondkapjesplicht). Deze constructie komt op zich tegemoet aan de eis van een formeel-wettelijke basis, maar verandert nog weinig aan de positie van de volksvertegenwoordiging bij het vaststellen van de daadwerkelijke maatregelen. In het wetsvoorstel was wel voorzien in een zogenoemde ‘voorhangprocedure’ bij het parlement, waardoor de amvb’s en ministeriële regelingen pas een week nadat zij aan beide Kamers van de Staten-Generaal zouden zijn bekendgemaakt in werking zouden mogen treden, maar dat betekende nog steeds niet dat het parlement zijn rol als medewetgever bij de uitvaardiging van coronamaatregelen goed waar zou kunnen maken.

Geamendeerd wetsvoorstel

Mede om die reden heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel fors geamendeerd.

• (1) 

  De werkingsduur van de wet is ingekort van zes naar drie maanden, zodat de Tweede en Eerste Kamer elke drie maanden weer moeten meebeslissen over verlenging van de wet. Daaraan gekoppeld is dat bij elk voornemen tot verlenging de Raad van State weer moet worden gehoord over de noodzaak tot en/of redelijkheid van die verlenging.

• (2) 

  In de wet is nu een scherper geformuleerde eis van proportionaliteit en subsidiariteit opgenomen: bij gebruik van de in de tijdelijke wet toegekende bevoegdheden zal duidelijk moeten worden gemaakt dat om het nagestreefde doel (voorkoming van verspreiding van het virus) niet kan worden volstaan met een minder vergaande inperking van grondrechten.

• (3) 

  De zogenoemde ‘vangnetbepaling’ is uit de wettekst geschrapt. Het door de regering ingediende wetsvoorstel bevatte een artikel waarin de minister van VWS de bevoegdheid kreeg om, indien zich een omstandigheid zou voordoen waarvoor in het wetsvoorstel aangeduide maatregelen niet toereikend waren, bij ministeriële regeling andere maatregelen te nemen ter beperking van de kans op verspreiding van het coronavirus. De Raad van State had al aangegeven de noodzaak van deze bevoegdheid niet te zien en sommige staatsrechtgeleerden hadden deze gekenschetst als een ‘blanco cheque’ voor minister De Jonge.

• (4) 

  Waar het wetsvoorstel het mogelijk maakt om de toelating van bezoekers in zorginstellingen te beperken, is nu in de wettekst vastgelegd dat ten minste één bezoeker per in de zorginstelling verblijvende persoon altijd mogelijk moet blijven (behoudens uitzonderlijke omstandigheden).

• (5) 

  Voor zover er in de toekomst nog maatregelen uitgevaardigd worden via noodverordeningen – want dat blijft, naast de amvb’s en ministeriële regelingen die de wet nu autoriseert, nog steeds mogelijk – is er een plicht voor de voorzitter van de veiligheidsregio om over die noodverordeningen verantwoording af te leggen aan de gemeenteraden binnen de veiligheidsregio. Die plicht bestaat dan met name uit het verstrekken van informatie en het beantwoorden van vragen vanuit die gemeenteraden.

• (6) 

  De belangrijkste wijziging is dat een op de wet gebaseerde ministeriële regeling nu binnen twee dagen nadat zij is vastgesteld aan beide Kamers der Staten-Generaal moet worden overgelegd en niet eerder in werking kan treden dan een week na deze overlegging. Indien binnen die termijn de Tweede Kamer besluit niet in te stemmen met de regeling, vervalt deze van rechtswege. In heel erg spoedeisende gevallen hoeft de minister niet te wachten met de inwerkingtreding, maar heeft de Tweede Kamer na die inwerkingtreding een week de tijd om die al dan niet te bekrachtigen.

Positie van de Eerste Kamer

Met al deze amendementen is veel van de constitutionele en rechtsstatelijke kou wel uit de lucht, maar er resteert er nog één. En die heeft te maken met de positie van de Eerste Kamer bij de instemming of bekrachtiging van de ministeriële regelingen. Want bij amendement heeft de Tweede Kamer haar eigen positie wel verstevigd, maar ook de Eerste Kamer is medewetgever en die komt er bekaaid vanaf: geen instemmingsrecht, geen bekrachtigingsrecht. De Eerste Kamer vroeg dan ook aan de Raad van State of dit constitutioneel en staatsrechtelijk wel in de haak was. Op 22 oktober kwam het antwoord: ‘… de Afdeling advisering constateert dat de gekozen constructie in een aantal opzichten afwijkt van de bestaande staatkundige praktijk. Het is niet uniek, maar wel ongebruikelijk dat de Tweede Kamer een grotere betrokkenheid krijgt bij de vaststelling van dit soort gedelegeerde regelgeving dan de Eerste Kamer. Maar er zijn geen grondwettelijke bepalingen of constitutionele uitgangspunten die aan deze constructie in de weg staan.’

De bal ligt nu bij de Eerste Kamer. Zal deze genoegen nemen met de analyse van de Raad van State ten aanzien van haar eigen positie? Misschien goed om te weten: de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden kent een constructie waarin het uitroepen van een uitzonderingstoestand geschiedt door de regering, maar de Staten-Generaal in verenigde vergadering kunnen beslissen over het voortduren daarvan. In theorie zou zo’n soort constructie ook voor de ministeriële COVID-regelingen denkbaar zijn. Maar of dit ook praktisch zo heel haalbaar is, valt te betwijfelen. Het kan in de coronabestrijdingspraktijk namelijk wel eens gaan om een aanzienlijk aantal ministeriële regelingen. Niet alleen omdat er bij wijze van speken van week tot week weer nieuwe coronamaatregelen bij kunnen komen, maar ook omdat die regelingen per regio verschillende maatregelen kunnen vaststellen (en na verloop van tijd weer aanpassen). Om dan telkens de verenigde vergadering te laten opdraven is, denk ik, wat teveel van het goede.

Mr. dr. J.P. Loof is ondervoorzitter van het College voor de Rechten van de Mens en doceert staatsrecht en mensenrechten aan de Universiteit Leiden.