Wet versterking participatie op decentraal niveau: noodzakelijke sturing of overbodige bemoeienis?

De regering heeft een wetsvoorstel gepresenteerd onder de naam: ‘Wet versterking participatie op decentraal niveau’. In deze bijdrage ga ik in op de inhoud en vooral het nut van deze wet(swijziging). Met het voorstel tot wijziging van onder meer de Gemeentewet beoogt de regering een “verbreding van de huidige verplichte inspraakverordening naar een participatieverordening” met als doel dat elke gemeenteraad “expliciet maakt op welke wijze inwoners betrokken worden in verschillende fasen van het beleidsproces”. Daarnaast wordt ook het uitdaagrecht (right to challenge) in de wet verankerd. Dit maakt het mogelijk voor “burgers en lokale verenigingen een alternatief voorstel in te dienen voor de uitvoering van collectieve voorzieningen in hun directe omgeving”.

Op het eerste gezicht leidt het wetsvoorstel vooral tot het opschrijven van wat allang praktijk is. Gemeenten experimenteren immers al decennia met verschillende vormen van participatie, van wijktafels tot soepinloop, van G1000 tot online consultatie. Dat erkent de regering gelukkig in de memorie van Toelichting. Ook onder meer de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Vereniging van Griffiers geven dat in hun reacties op het wetsvoorstel aan. In delen van de memorie van Toelichting proef je overigens ook nog het vertrouwd paternalisme van de nationale overheid richting lokale overheden, te beginnen bij het doel van het voorstel, namelijk dat het “inwoners in staat stelt te participeren bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid”. Op zijn minst spreekt uit het wetsvoorstel de verwachting dat een verplichting tot het hebben van een participatieverordening decentrale burgerparticipatie beter maakt. Los van de vraag of de nationale overheid juist op dit onderwerp andere overheden de les zou moeten lezen, is het zeer onzeker of je dit met een nationale wet lokaal voor elkaar krijgt. Bovendien bleek zelfs bij ingrijpendere wetten, zoals het afschaffen van de mogelijkheid tot binnengemeentelijke decentralisatie, dat er in de praktijk nog voldoende mogelijkheden waren om als gemeente grotendeels op eenzelfde manier te blijven werken.

Toch doen we, als we het bij deze analyse laten, het wetsvoorstel tekort. Allereerst blijken gemeenten wel degelijk gevoelig voor Haags management by speech. Denk aan het begrip participatiesamenleving uit de Troonrede van 2013. Of het begrip right to challenge dat in 2018 in veel lokale coalitieakkoorden verscheen. Dat leek een direct gevolg van het regeerakkoord uit 2017 waarin right to challenge werd gepromoot. De participatiesamenleving en het uitdaagrecht zijn niet in Den Haag uitgevonden maar kunnen lokaal wel een stimulans krijgen als ze in Den Haag belangrijk worden gevonden, ook als het niet gelijk in een wet wordt verankerd. Nog belangrijker is dat er op lokaal niveau ook nog wel een en ander te verbeteren valt voor wat betreft burgerparticipatie. In een eerdere publicatie heb ik uiteengezet dat veel gemeenten zich nog te vaak op de voorkant van burgerparticipatie richten. Dat gaat dan onder meer om het bieden van voldoende mogelijkheden om mee te doen, gelikte uitnodigingen, gedekte participatietafels, breed opgezette G1000, et cetera. Aan de achterkant laten gemeenten nog (te) vaak steken vallen. Dat betreft dan onder meer matig opvolging geven aan wat er met inwoners besproken of afgesproken is en het onvoldoende terugkoppelen aan inwoners. Gemeenten verhullen die gebreken vaak door het feit dat elke gemeente wel één of enkele goede voorbeelden van burgerparticipatie heeft waarmee ze goede sier maakt. Maar daarachter zitten vaak vele minder geslaagde voorbeelden en decentrale organisaties en instituties die moeite hebben zich meer faciliterend richting inwoners op te stellen. Deze problemen ga je met deze wetswijziging niet oplossen. Maar een wetsvoorstel dat gemeenten wellicht stimuleert vooraf beter na te denken over wat ze bieden aan burgerparticipatie, of dat te weinig is of juist te veel (ze moeten het immers wel waar kunnen maken), wanneer ze het wel moeten doen of wanneer ze het beter kunnen laten, kortom, dat burgerparticipatie meer is dan een mooi opgetuigde menukaart van participatiemogelijkheden, zou de winst van dit voorstel kunnen zijn. En voor de provincie en waterschap, die vergeleken met gemeenten minder ervaring hebben met burgerparticipatie, is dat voordeel wellicht nog groter.

De conclusie over dit wetsvoorstel is daarom genuanceerd. Er zitten zowel kenmerken in van overbodige overheidsbemoeienis als nuttige sturing. Hoewel de wetswijziging voor een deel klinkt als een beperkte wijziging van een decentrale praktijk die inmiddels al veel verder is dan het bieden van inspraak, in ieder geval in gemeenten, is de deels impliciet normatieve boodschap niet verkeerd: gemeenten denk vooraf na over hoe je inwoners wanneer wilt betrekken, en wanneer niet. Laat dergelijke voornemens die vervolgens in participatieverordeningen moeten worden gegoten, echter niet van beton zijn. Het is de veelheid aan experimenten, die vaak falen en af en toe slagen, die burgerparticipatie op decentraal niveau een stap verder brengt. Enige aansporing te blijven experimenteren en nadenken kan daarbij geen kwaad, waarbij we maar even vergeten dat dergelijke aansporing wellicht ook voor de nationale overheid zelf goed zou kunnen zijn.

Julien van Ostaaijen is lector Recht en Veiligheid bij Avans Hogeschool en universitair docent Bestuurskunde bij Tilburg University. In 2018 publiceerde hij ‘Tussen eerste overheid en tweederangsdemocratie. Het functioneren van de lokale democratie in Nederland‘.