Steun voor beslissende referenda

Door het vooralsnog succesvolle wetgevingsinitiatief van SP-Kamerlid Ronald van Raak heeft Nederland opnieuw uitzicht op de introductie van een landelijk referendum. Dit keer een raadgevend (i.p.v. raadplegend) bindend (i.p.v. adviserend) correctief (i.p.v. initiërend) referendum, zoals voorgesteld door de commissie Remkes¹. Op basis van een eerdere bespreking van dat voorstel² ga ik nu vooral in op de publieke steun daarvoor. Hoe staat de bevolking tegenover referenda? Welke verschillen zijn er tussen groepen en hoe zijn die te interpreteren?

Ontwikkelingen

Figuur 1 laat de steun voor referenda zien volgens het onderzoek Culturele veranderingen in Nederland van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).

Figuur 1 Steun voor beslissende referenda in de hele bevolking en op drie opleidingsniveaus (in %)^a

^a (Helemaal) eens met de stelling ‘Over sommige beslissingen die voor Nederland belangrijk zijn, moet door de kiezers zelf worden gestemd, het zogenaamde referendum’ als % van de Nederlandstalige bevolking van 18 jaar en ouder.

Bron: Culturele veranderingen in Nederland 1998, 2002, 2008/’9-2019

Tussen 1998 en 2015 steunt rond de vier vijfde van de kiesgerechtigde bevolking een bindend referendum. In 1998 is er geen noemenswaardig verschil tussen de opleidingsniveaus, daarna is er de meeste steun onder de middelbaar opgeleiden en de minste onder de hogeropgeleiden. Na 2015 daalt de steun in de bevolking tot zo’n twee derde in 2017. De daling bij de hogeropgeleiden is aanzienlijk sterker, van zo’n drie kwart naar de helft. De steun bij de lageropgeleiden blijft stabiel en is de afgelopen jaren eerder meer dam minder dan die onder de middelbaar opgeleiden. In 2018 en 2019 herstelt de steunt weer enigszins (van 66% in 2017 naar 72% in 2019), het meest onder de hogeropgeleiden. Hoger opgeleide respondenten blijven met 59% steun in 2019 nog ver onder de 78% van middelbaar en de 80% van lager opgeleide respondenten.

De sterke daling in 2016 en 2017 is hoogstwaarschijnlijk een gevolg van negatieve ervaringen met het Oekraïnereferendum in Nederland en het Brexitreferendum in het Verenigd Koninkrijk³.In Nederland zien we met de hier gebruikte enquêtes ook een verandering in de politieke achtergronden van de steun. In 1998 steunde 87% van respondenten die zich links in de politiek plaatste het referendum en 78% van wie zich rechts of ‘niet links en niet rechts’ plaatste. In 2019 is van de linkse respondenten nog 64% voor, van de rechtse 71% en van de tussengroep 77%. Partijpolitiek zijn er ook grote verschuivingen. Zo was in de jaren zeventig van de vorige eeuw de aanhang van de voorlopers van GroenLinks het meest voor referenda, maar was de steun van de GroenLinksaanhang in het begin van de jaren tien, dus al voor de referendumervaringen van 2016 beneden het bevolkingsgemiddelde. De meeste steun was er toen bij de SP en PVV⁴. Het referendum is het populairst bij de kiezers van partijen die het politieke systeem uitdagen (en tegenwoordig ‘populistisch’ worden genoemd).

Verscheidenheid

Laten we de verscheidenheid in opvattingen wat verder in kaart brengen met een recent en groter databestand, namelijk zes kwartaalenquêtes van het Continu Onderzoek Burgerperspectieven uit 2019 en 2020. Daarin is niet gevraagd naar referenda, maar algemener naar het burgers meer laten ‘meebeslissen’ over belangrijke politieke kwesties. Blijkens toelichtingen van respondenten van dit onderzoek denkt men daarbij vaak aan referenda, maar ook wel aan minder formele en verplichtende vormen van inspraak. Opmerkelijk is dat de steun minder is (58%) dan zojuist voor het referendum (72%). In figuur 2 is de voorkeur voor meer meebeslissen afgezet tegen vertrouwen in de Tweede Kamer (57%). Mannen en vrouwen verschillen hierop in dit onderzoek helemaal niet en laten we daarom onvermeld. Ouderen zijn wat vaker voor meebeslissen en hebben wat minder vertrouwen in de Tweede Kamer dan jongeren, maar groot zijn de verschillen niet. Dat zijn ze wel voor de opleidingsniveaus, met als uitersten mensen met maximaal vmbo (37% vertrouwen in de Tweede Kamer en 72% voor meer meebeslissen) en academici (wo: 79% vertrouwen en 33% meer meebeslissen).

Figuur 2 Steun voor meer beslissingen door burgers en vertrouwen in de Tweede Kamer in 2019/’20^a

^a Geeft een 6-10 op een schaal van 1 (geen enkel vertrouwen) - 10 (alle vertrouwen) in antwoord op de vraag ‘Hoeveel vertrouwen heeft u op dit moment in de volgende instellingen in Nederland? …. De Tweede Kamer’ en is het (zeer) eens met de stelling ‘Het zou goed zijn als burgers meer konden meebeslissen over belangrijke politieke kwesties’ als % van de Nederlandstalige bevolking van 18 jaar en ouder.

Bron: Continu Onderzoek Burgerperspectieven 2019/1-2020/2 (zes kwartaalmetingen)

De stemintenties (wat zou u doen als er nu TK-verkiezingen zouden zijn?) laten ook een grote spreiding zien. Hier zijn de uitersten de aanhang van PVV en FvD (rond de 30% vertrouwen in de Tweede Kamer en tegen de 90% steun voor meer meebeslissen) en die van D66 en VVD (tegen de 90% vertrouwen en rond de 40% meer meebeslissen).

Wantrouwen

Steun voor referenda kan voortkomen uit enthousiasme over democratische participatie en uit wantrouwen tegenover politici. Die twee motivaties sluiten elkaar niet per se uit, maar de geschetste verscheidenheid (meer steun bij lageropgeleiden en bij de aanhang van anti-elitepartijen) maakt aannemelijk dat het wantrouwen een grotere rol speelt. Dat suggereert ook de samenhang van opvattingen bij individuen. Van wie meent dat ‘mensen zoals ik’ geen enkele invloed op de regering hebben, is 74% voor referenda, van wie die mening niet is toegedaan 38%. Van wie meent dat Kamerleden en ministers niet veel geven om wat ‘mensen zoals ik’ denken is 80% voor referenda, van wie dat niet meent 38%.

De inbedding van referendawensen in negatieve houdingen tegenover de politiek en het ‘misbruik’ dat organisatoren van referenda hebben gemaakt om die negativiteit te mobiliseren, zijn voor menig politicus en columnist reden geweest om referenda af te schilderen als een gevaar voor de representatieve democratie. Dat is in het algemeen een wat overspannen reactie gezien het goed functioneren van representatieve democratieën met referenda elders, maar het is zeker niet van toepassing op het nu voorgestelde correctieve referendum. Dat biedt onder strikte voorwaarden de mogelijkheid om een uitkomst van de representatie democratie voor te leggen aan de vertegenwoordigden. Bij afkeuring moeten de vertegenwoordigers weer aan de slag om wat beters te bedenken. Gezien de zware eisen die aan de opzet en uitkomst zullen worden gesteld, zal dit slechts in uitzonderlijke gevallen gebeuren.

Het voorgestelde referendum zal niet leiden tot een grote uitbreiding van de politieke participatie. De meeste burgers en zeker de meeste ontevreden burgers willen helemaal niet meer participeren. Die willen gehoord worden zonder veel te hoeven praten en ze willen garanties dat politici niet vrijelijk hun gang kunnen gaan. Hun vertrouwen in de democratie is de afgelopen jaren ondermijnd door politici die een referendum blijkbaar niet aankunnen en het afschaffen zodra het voor hen een ongewenste uitkomst heeft. Het ontbreken van een referendum illustreert het wantrouwen van de politiek in de bevolking en voedt het wantrouwen van een deel van de bevolking in de politiek.

Conclusie

Het bindende correctieve referendum kan corrigeren. Het kan uitkomsten corrigeren waarin de vertegenwoordiging zich te ver verwijderd heeft van de vertegenwoordigden en, belangrijker, dat dat zou kunnen gebeuren, kan bijdragen aan meer responsiviteit van politici en minder fatalisme bij ontevreden burgers. Het correctieve referendum als noodrem van de parlementaire politiek: goed om te weten dat die er is en zou werken, maar hopelijk niet nodig.

[1]Staatscommissie Parlementair Stelsel. Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Amsterdam: Boom, 2018, p. 135-155.

[2]Dekker. Corrigerende tik voor de diplomademocratie. Over het referendum. In: A.W. Heringa & J. Schinkelshoek (red.), Groot onderhoud of kruimelwerk. Ongevraagd commentaar op de aanbevelingen van de Staatscommissie Parlementair Stelsel. Den Haag: Boom juridisch, 2019, p. 89-100.

[3]Ook elders in Europa daalt in de jaren tien de populariteit door negatieve ervaringen. Zie S.A. Rojon, Who wants referendums? A cross-national investigation of citizens’ attitudes towards participatory decision-making. Amsterdam: Vrije Universiteit, 2020 (proefschrift).

[4]Dekker (noot 2).

Paul Dekker is hoogleraar Civil society aan Tilburg University en onderzoeker bij het Sociaal en Cultureel Planbureau.