Ongevraagd advies Raad van State: werkt de ministeriële verantwoordelijkheid nog goed?

Inleiding: modernisering adviestaak

Op 15 juni jl. heeft de Afdeling advisering van de Raad van State een ongevraagd advies uitgebracht over de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid. De meeste adviezen die de Afdeling uitbrengt zijn adviezen over voorgenomen wetgeving. Deze advisering is een vast, grondwettelijk vastgelegd onderdeel van het wetgevingsproces. De Afdeling is echter ook bevoegd om buiten het wetgevingsproces een ongevraagd advies uit te brengen over een algemeen thema. Incidenteel maakt zij van die bevoegdheid gebruik. De laatste keer dat de Afdeling dat deed betrof dat het ongevraagde advies in 2018 over digitalisering van wetgeving.

Ongevraagde advisering over thema’s is niet de hoofdmoot van het werk van de Afdeling. Dat is en blijft de advisering over wetsvoorstellen en ontwerp-amvb’s. Wel is het de ambitie van de Afdeling om vaker dan voorheen met een ongevraagd advies te komen. Dat voornemen maakt deel uit van een veranderingsproces dat bij de Afdeling nog onder de vorige vice-president is gestart. De achterliggende gedachte is dat in een sterk veranderende politieke en maatschappelijke omgeving ook het werk van de Afdeling moet evolueren. De kern van de beoogde verandering is dat de Afdeling in bepaalde gevallen eerder in het wetgevingsproces haar nut kan bewijzen (en niet steeds pas adviseert als ‘de pap is gestort’) en daarnaast vanuit de kennis en ervaring die zij opdoet in de ‘gewone’ wetgevingsadvisering bredere tendensen kan signaleren. Bij dat laatste past de intentie om incidenteel een ongevraagd advies over een algemener thema uit te brengen. Daarbij zal het gaan om thema’s die de kern van het werk van de Afdeling raken: het functioneren van de democratische rechtstaat en de kerntaken die de overheid daarbinnen uitvoert, te weten wetgeving, bestuur en rechtspraak.

Waarom dit ongevraagd advies?

Zo is het ook gegaan met het onlangs gepubliceerde advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, een sinds 1848 in de Grondwet verankerd kernelement van ons parlementaire stelsel. Het advies had verschillende aanleidingen. Allereerst heeft de Afdeling, overigens niet als enige, gesignaleerd dat over een langere reeks van jaren vele wetsvoorstellen de revue hebben gepasseerd waarin de overheidstaken en bevoegdheden op grond van verschillende motieven en op uiteenlopende manieren op ‘afstand van de politiek’ zijn geplaatst. Soms ook worden daarna deze zogeheten verzelfstandigingen weer teruggedraaid. Dergelijke operaties zijn niet zelden staatsrechtelijk problematisch. Door het op afstand plaatsen van overheidstaken wordt de ministeriële verantwoordelijkheid beperkt en daarmee de mogelijkheden van het parlement om het overheidshandelen te controleren, aangetast. Een probleem is soms ook dat met verzelfstandigingen zeer verschillend wordt omgegaan en dus de consistentie van wetgeving op vergelijkbare terreinen van overheidsorganisatie niet altijd is gewaarborgd.

Deze ontwikkeling staat echter niet op zichzelf. De vele publicaties die op verschillende plaatsen en tijdstippen over de ministeriële verantwoordelijkheid zijn verschenen en de gesprekken met ‘stakeholders’ die voorafgaand en tijdens de voorbereiding van het advies over de dagelijkse praktijk zijn gevoerd, hebben de Afdeling gebracht tot de constatering dat de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid hapert. Het samenspel tussen Kamerleden, bewindspersonen en ambtenaren is in toenemende mate verruwd. Niet alleen zijn de spelregels voor het noodzakelijke samenspel op de achtergrond geraakt, maar er zijn ook geleidelijk verschillende opvattingen over dat samenspel ontstaan. Die ontwikkeling gaat veel verder dan het ‘verrommeld’ verzelfstandigen van overheidstaken. Er zijn toenemende spanningen in de verhouding tussen Tweede Kamer en de regering over hoe ministers verantwoording moeten afleggen en hoe de Kamer door de regering moet worden voorzien van informatie. Ook de verhoudingen tussen politici en ambtenaren zijn daarbij steeds vaker in het geding. Van oudsher geldende spelregels in politiek-ambtelijke verhoudingen lijken minder vanzelfsprekend geworden. Daarbij gaat het niet om los van elkaar staande verschijnselen. Steeds gaat het om met elkaar samenhangende rolopvattingen en spelregels die in het hart liggen van ons stelsel.

Analyse en aanbevelingen

Het advies bevat naast een bespreking van de plaats van de ministeriële verantwoordelijkheid in ons staatsrecht een uitgewerkte analyse van de hiervoor kort aangestipte problemen in de praktijk. Gemakkelijke oplossingen voor die problemen zijn er niet. Het is in niet onbelangrijke mate een probleem van politieke en maatschappelijke cultuur. Toch moet de discussie verder worden gevoerd om te zien hoe het voor een goede werking van de ministeriële verantwoordelijkheid noodzakelijke samenspel tussen Kamerleden, bewindspersonen en ambtenaren kan worden verbeterd. Want, zo kan ook aan de hand van de corona-crisis worden geïllustreerd, de ministeriële verantwoordelijkheid is misschien wel belangrijker dan ooit. Het is dus voor de parlementaire democratie van belang om na te denken en te spreken over het functioneren daarvan en over welke verbeteringen nodig zijn.

De Afdeling komt in haar advies tot een aantal aanbevelingen. Huiselijk gezegd komen zij op het volgende neer:

• - 

  Breng de informatiehuishouding van de overheid op orde, zodat ook de informatievoorziening aan het parlement verbeterd kan worden (inlichtingenplicht);
• - 

  Maak de afspraken over contacten tussen Kamerleden en ambtenaren helder; wees daar ontspannen over;
• - 

  Verbeter het inhoudelijk, ambtelijk vakmanschap; wees zuinig op ambtenaren in de uitvoering;
• - 

  Wees terughoudend met het neerleggen van allerlei taken bij onafhankelijke instellingen; dat beperkt de mogelijkheid van democratische controle te veel;
• - 

  Als een minister niet wettelijk bevoegd is op een onderwerp, moeten de Kamers dat respecteren; voorkom schijnvertoningen.

En nu verder

Met het advies is bedoeld een aanzet te geven voor een politiek en maatschappelijk debat. Daarbij gaat het om verschillende vragen. In hoeverre wordt de analyse in het advies gedeeld? Klopt het dat de ministeriële verantwoordelijkheid in de dagelijkse praktijk niet goed of niet goed genoeg werkt? En zo ja, welke maatregelen zijn noodzakelijk om de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid te waarborgen en op punten te verbeteren? Over deze vragen is binnen en buiten de politiek een debat nodig dat zorgvuldig en in het openbaar met elkaar moet worden gevoerd. Dit themanummer van de Hofvijver levert daaraan een bijdrage.

Deze inleiding gaat in op het Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de Raad van State op 15 juni 2020 publiceerde. Hoofdpunten hiervan en de volledige tekst zijn te lezen via onderstaande link.

Prof. mr. Luc Verhey is sinds 1 maart 2011 staatsraad bij de afdeling advisering van de Raad van State. Hij was hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Maastricht. Tevens is hij fellow van het Montesquieu Instituut.