De Russische grondwet en Europa

Begin juli keurde de Russische bevolking in een volksraadpleging een ingrijpende wijziging van de grondwet uit 1993 goed. Van de veranderingen trok de herziening van de presidentiële zittingstermijn de meeste aandacht. Ze biedt de huidige president Vladimir Poetin in 2024 de gelegenheid opnieuw aan de presidentsverkiezingen deel te nemen. Zijn eerdere termijnen zullen dan worden geschrapt. Zoals Ruslands belangrijkste opposant Aleksandr Navalny opmerkte: in 2024 is Poetin meer dan twintig jaar aan de macht en zal hij voor de eerste keer deelnemen aan de presidentsverkiezingen. Poetin zou dan twee termijnen kunnen aanblijven, tot in 2036. De nieuwe bepalingen over de presidentsverkiezingen zijn niet de enige wijzigingen van de grondwet. In totaal werd een derde van alle grondwetsartikelen veranderd. Hebben de veranderingen ook betekenis voor de Russische buitenlandse politiek, en in het bijzonder voor de relaties tussen Rusland en Europa?

De woordvoerder van president Poetin typeerde de uitslag van de volksraadpleging als een ‘zegevierend referendum over het vertrouwen in President Poetin’. Dat is juist, in ieder geval de suggestie dat de volksraadpleging vooral over Poetin ging. Over ‘zegevierend’ kan worden getwist. Het was overigens geen referendum, maar een nationale stemming of volksraadpleging. Een geldig referendum vereist een opkomst van minimaal 50 procent, en dat werd klaarblijkelijk een te groot risico geacht. Want verre van alle Russen steunden de grondwetswijzigingen. Officieel stemde 77,9 procent van de kiezers voor het pakket en 21,3 procent tegen. De opkomst bedroeg bijna 68 procent. Levada, een onafhankelijke opiniepeiler in Rusland, schatte voor de volksraadpleging het aantal tegenstanders van de grondwetswijzigingen op een derde van de kiesgerechtigden. En van de Russen die tegen waren, meende driekwart dat het land sowieso politiek de verkeerde kant opging. In die zin was het inderdaad een stemming over de populariteit van Poetin.

Grondwetswijzigingen weerspiegelen doorgaans actuele politieke verhoudingen. Ze zijn eerder een juridische vastlegging van de politieke realiteit, dan een aanzet tot veranderingen. Dat gold voor de eerste Russische grondwet, Jeltsins project uit 1993, en dat geldt in sterker mate voor de recente wijzigingen. De uitkomst van de volksraadpleging zal geen ingrijpende politieke veranderingen in Rusland in gang zetten. Ze verandert niets aan de machtsverhoudingen in het Kremlin. Poetin kan tot 2036 aanblijven, maar of dat het geval zal zijn, kan niemand zeggen. En in welke hoedanigheid hij over Rusland zal heersen, is evenzeer onduidelijk. Als president? Als voorzitter van de opgewaardeerde staatsraad? Als ‘opperste leider’ (een politieke ‘figuur’ die Rusland overigens nooit heeft gehad)?

Toch is een aantal wijzigingen niet zonder internationaal-politieke betekenis. Het gaat dan vooral om retorische, politieke kwesties van vermeend nationaal belang, die Rusland moeten vrijwaren van vreemde invloeden. Rusland zal de rechten en belangen van Russen in het buitenland verdedigen, belooft de nieuwe grondwet. Traditionele familiewaarden worden bevorderd en aan de verdienste van de natie bij de verdediging van het Vaderland mag niet openlijk worden getwijfeld. De belangrijkste verandering lijkt de toevoeging aan artikel 79. Ze verklaart de Russische grondwet superieur aan internationale verdragen. De Raad van Europa, waarvan Rusland lid is en tegen wie deze toevoeging ook lijkt gericht, heeft al aangegeven dat ze op gespannen voet staat met Ruslands internationale verplichtingen.

De recente grondwetswijzigingen verbreden de normatieve kloof tussen Rusland en de Europese Unie (althans de meeste lidstaten van de EU). En die kloof was al aanzienlijk. De politieke relaties tussen de Europese Unie en Rusland staan op een dieptepunt. De EU volhardt in haar sancties tegen Rusland, wat opmerkelijk is, gezien de groeiende weerstand tegen de sanctiemaatregelen in een reeks van lidstaten. En Rusland blijft weigeren concessies van betekenis te doen in de meest gevoelige kwesties, de annexatie van de Krim en de bemoeienis met oostelijk Oekraïne.

Herstel van de relaties heeft voor geen van beide partijen een hoge prioriteit. Rusland ondervindt de nadelige gevolgen van de sancties, maar zolang ze niet tot openlijke onvrede onder de politieke elite leiden, zullen ze voor Moskou geen aanleiding zijn in te binden. Het zwaartepunt van de onderlinge economische relaties, energie, wordt bovendien nauwelijks gehinderd door de sancties. En als Brussel al beperkingen oplegt, dan heeft Moskou altijd nog de mogelijkheid bilaterale afspraken met individuele lidstaten te maken (Nordstream 2 met Duitsland en enkele andere geïnteresseerde staten, waaronder Nederland). Voor de Europese Unie staat er meer druk op de onderlinge relaties. De eenstemmigheid inzake de sancties is fragiel. In diverse lidstaten huldigen regerings- of oppositiepartijen dissidente, pro-Russische opvattingen, en die zetten de ‘Ruslandpolitiek’ van de EU onder druk. Maar zelfs al heeft Europa mogelijk belang bij een verbetering van de relaties met Rusland, dan nog beschikt het niet over de mogelijkheden om de daartoe noodzakelijke politieke veranderingen in Rusland af te dwingen.

Een woordvoeder van de External Action Service van de EU (Europa’s ‘ministerie’ van Buitenlandse Zaken) oefende sterke kritiek uit op de recente volksraadpleging over de grondwet. Hij riep de Russische overheid op alle meldingen van onregelmatigheden, fraude en gewelddadig politieoptreden naar behoren te onderzoeken. Het Kremlin heeft niet gereageerd. Er is weinig reden te veronderstellen dat de betrekkingen tussen Rusland en de Europese Unie spoedig zullen verbeteren. Daar veranderen ook de recente grondwetswijzigingen weinig aan.

André Gerrits is hoogleraar International Studies aan de Universiteit Leiden