Ons 'geheimzinnigste' staatslichaam?

De Raad van State is een geheimzinnig genootschap, waarvan adviezen raadselachtig tot stand komen, waarvan onduidelijk is waarom iemand er lid van wordt, waar Kamerleden geen kritiek op hebben omdat ze hopen er later zelf lid van te worden, waar advisering en rechtspraak door elkaar lopen en waarin belangenverstrengeling op de loer ligt. Het zijn - niet eens alle - bezwaren die in een artikel in Vrij Nederland¹⁾ tegen ons 'belangrijkste adviesorgaan' worden aangevoerd. Daar zijn de nodige kanttekeningen bij te plaatsen.

De Raad van State heeft twee taken: bestuursrechtspraak en advisering. Om met dat laatste te beginnen: gesteld wordt dat adviezen - in een besloten vergadering - worden vastgesteld, zonder dat duidelijk is hoe. Dat is echter geenszins het geval. Er is een toetsingskader dat zich op drie onderdelen richt. Er is een beleidsanalytische toets met vragen als: wat is het probleem, is de gekozen oplossing effectief en is de regeling goed uitvoerbaar. Verder een wetstechnische toets over eventuele strijdigheid met hoger (internationaal) recht en inpassing in bestaand recht. Ten slotte wordt gekeken naar logische en systematische opbouw en naar innerlijke consistentie. Deze aspecten kunnen zeker politieke betekenis hebben, maar de Raad geeft geen politiek advies.

Het advies wordt uitgebracht aan het kabinet, dat het - als er ernstige bezwaren zijn - kan betrekken bij de vraag of een wetsvoorstel moet worden ingediend. Vaak vraagt de Raad het kabinet om nadere onderbouwing. Als het wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gaat, wordt het advies openbaar. Wie meent dat er onzin in staat of zaken mist, kan dat alsnog naar voren brengen. Het kabinet (noch het parlement) is overigens gehouden het advies op te volgen. Zo had de Raad in 2006 grote twijfels over het initiatiefvoorstel raadgevend referendum, omdat de kans bestond dat dit toch bindend zou blijken te zijn. Niettemin kwam de wet tot stand (inclusief het geopperde bezwaar).

Het is waar dat er geen 'open' benoemingsprocedure is. Aangezien het om een kabinetsbenoeming gaat, heeft het parlement echter de mogelijkheid om daarover verantwoording te vragen. In 1980 interpelleerde Den Uyl minister Wiegel vanwege de benoeming van (zittend minister) Scholten tot vicepresident. Een door hem ingediende motie om dat af te keuren, werd toen verworpen. Benoemingen van staatsraden zijn nauwelijks omstreden, al zorgde publieke en politieke druk er in 2017 voor dat een mogelijke benoeming van Fred Teeven niet doorging. Op welke andere wijze de zeventig staatsraden zouden kunnen worden benoemd (verkiezing, op voordracht?) en of dat beter zou zijn, is de vraag.

Een belangrijk punt in het VN-artikel is de vermenging van advies en rechtspraak. In 2015 was Winnie Sorgdrager bijna als rechter opgetreden in een zaak waarbij wetgeving speelde waarover zij eerder mogelijk had geadviseerd. Andere voorbeelden worden niet genoemd. In 2017 werd bij de behandeling van een wetsvoorstel over bestuursrechtspraak getracht beide functies strikt te scheiden. Nadat een amendement van PvdA en VVD daarover was aangenomen, trok het kabinet het wetsvoorstel in (het had aanneming ook met klem ontraden). Gesteld wordt dat het voorstel 'zonder al te veel media-aandacht' van tafel ging. Dat is op zich juist, maar dat lag toch vooral aan de media. Het Kamerdebat was openbaar, net als de brief over intrekking van het wetsvoorstel. Blijkbaar vonden de media dat - ondanks het decennialange 'gemor' - niet interessant genoeg.

Deze gang van zaken in 2016 is het bewijs dat er geen grond is voor de stelling dat Kamerleden 'lief' zijn voor de Raad, omdat ze hopen daar later lid van te worden. Als Kamerleden echt zo 'lief' wilden zijn, waarom stemden ze dan vóór een - ook door de Raad van State ongewenst - amendement? Dan verspeelden ze toch voorgoed hun kansen, zou je zeggen. Het argument is dan ook een slag in de lucht. Er worden vrijwel geen (zittende) Tweede Kamerleden meer tot staatsraad benoemd; in 2010 als laatste Laetitia Griffith, al was zij inmiddels oud-lid.

De relativering die Thom de Graaf aanbracht, is terecht. De Raad van State is een oude en prestigieuze instelling, maar 'de belangrijkste' regeringsadviseur?²⁾ Is dat voor sociaaleconomische zaken niet de SER en voor onderwijsvraagstukken de Onderwijsraad? De adviezen zijn waardevol, maar moeten niet worden overschat. Er is ook nooit gebleken dat ze ondeugdelijk of 'te politiek' zijn? Het is goed om alle staatsinstellingen kritisch te volgen. Bij dreigende belangenverstrengeling, bijvoorbeeld door nevenfuncties, is waakzaamheid geboden. Vermenging van rechtspreken en advisering is onwenselijk (al bestaat dat gevaar nu nauwelijks; er zijn maar twee staatsraden met een dubbelfunctie). De vraag is dus: wat is nu precies het probleem? Dat er al decennia wordt 'gemord' over de Raad van State is een tikkeltje overdreven; zeg maar gerust twee tikkeltjes.

• 1) 

  Kim van Keken en Dieuwertje Kuijpers, 'Ons kent ons. Het Geheim van de Raad van State', Vrij Nederland, juni 2020
• 2) 

  Zie ook mijn column Altijd gehoord, nimmer gevolgd (13 april 2012)