De strijd om de suprematie binnen Europa: het Duitse Grondwettelijk Hof versus de Europese instituties

De kranten hebben volop aandacht besteed aan een recente uitspraak van deze maand mei van het Duitse Grondwettelijk Hof (Bundesverfassungsgericht te Karlsruhe) en de (veelal uiterst) negatieve reacties daarop van Europese instituties (ECB en het Europese Hof van Justitie), economen en juristen. De uitspraak van het Duitse Hof komt er kort op neer komt dat de Europese Centrale Bank (ECB) binnen enkele maanden aan het Duitse parlement verantwoording moet (laten) afleggen over een programma dat bedoeld was om de financiële crisis te beheersen. Voor alle duidelijkheid, het betrof de crisis van enkele jaren geleden en niet de huidige crisis (echter het programma waar de uitspraak van Karlsruhe betrekking op had is wel weer hervat!). En over de inzet van het zogenaamde kanon van Draghi, de toenmalige president van de ECB, met een omvang van enkele tientallen miljarden Euro’s per maand. Het blijft speculeren wat de consequenties van deze uitspraak zijn voor het programma van Draghi alsmede de huidige maatregelen van de ECB. Wat de consequenties zullen zijn, wordt wellicht pas over enkele jaren duidelijk. Maar de uitspraak van het Duitse Hof kan nog verder gaande consequenties hebben. In essentie betreft het de vraag wie de ultieme formele macht heeft in het Europa van de EU, de Europese instituties of de lidstaten. Duidelijk is dat de spanningen hoog oplopen en dat de Europese Commissie zelfs een procedure tegen Duitsland dreigt aan te spannen bij het Europese Hof van Justitie. In deze bijdrage wil ik vooral ingaan op de historische en juridische achtergronden van dit conflict.

In mei 1949 werd de nieuwe (West) Duitse Grondwet ingevoerd (Grundgesetz). Met name de Amerikanen speelden daarbij een belangrijke rol op de achtergrond. Duidelijk is dat zij in die tijd minder vertrouwen hadden in de Duitse politici dan in de rechters. Er kwam dan ook een Duits Grondwettelijk Hof dat als enige instantie bevoegd was een definitief oordeel te geven over de interpretatie van de Duitse Grondwet. In de Duitse Grondwet (die nog steeds geldend is) werd vastgelegd dat bepaalde essentiële onderdelen nooit gewijzigd mogen worden. Dat betreft onder andere de rechtsstaat, de democratie, de relatie tot het internationale recht en de rol van het Duitse Grondwettelijk Hof. Belangrijk hierbij is wel te beseffen dat de Grondwet uitdrukkelijk als voorlopig werd gezien. Pas wanneer Duitsland herenigd zou worden (alle voormalige bezettingszones, dus de BRD en de DDR) zou er een definitieve Grondwet moeten komen (een echte Verfassung). Tot het zover zou zijn gold de voorlopige Grondwet (Grundgesetz) die niet gewijzigd mocht worden ten aanzien van de suprematie van het Duitse recht boven het internationale recht, de rechtsstaat, de democratie en het Duitse Bundesverfassungsgericht als hoogste rechter op het gebied van de Duitse Grondwet. Alleen wanneer de echte Verfassung zou komen, zou dit gewijzigd kunnen worden. Het momentum om daartoe te komen was dan ook in 1990. Maar Helmut Kohl koos ervoor deze weg niet te bewandelen, uit angst dat jaren vertraging ertoe zou kunnen leiden dat de Duitse hereniging wellicht helemaal niet door zou gaan (waarschijnlijk terecht). De juridische consequentie hiervan was dat de als voorlopig beschouwde Duitse Grondwet, definitief werd.

Eind jaren ’50 kwamen de Europese Verdragen (nu de Europese Unie). Daarin werd ook het Europese Hof van Justitie (Luxemburg) opgericht. Aanvankelijk was niet zo duidelijk welke rol dit Hof zou moeten vervullen, adviserend of juist bepalend in juridische aangelegenheden betreffende het Europese Recht. In enkele baanbrekende uitspraken heeft dit Hof uitgesproken dat het Europese recht boven het nationale recht gaat, directe werking heeft en dat dit Europese Hof bepaalt hoe regels van het Europese recht geïnterpreteerd moeten worden. Duidelijk is dat deze uitspraken strijdig zijn met de uitgangspunten van het Duitse Constitutionele recht. Principieel zijn de uitgangspunten van beide Hoven onverenigbaar. De uitspraken van beide Hoven komen zeker niet uit de lucht vallen en gelden al vele decennia. Geen verrassingen, wel een grote verrassing is de toon. Het Duitse Hof lijkt op ramkoers te zijn en de eerste reacties van het Europese Hof van Justitie (en de overige Europese instituties) lijken daar ook op te duiden.

Vele decennia heeft het Duitse Grondwettelijk Hof een soort dubbel strategie gevolgd. Enerzijds principieel aangeven dat zij degene is die bepaalt of het Europese recht al dan niet in strijd is met de Duitse Grondwet (en dat de Duitse Grondwet prevaleert boven het Europese rechtssysteem), anderzijds toch wel een soort pragmatische houding die het mogelijk maakt dat Europese besluiten in stand kunnen blijven. Maar wel gaf het Duitse Grondwettelijk Hof steeds schoten voor de boeg hoe (juridisch) de Europese Unie zich zou moeten ontwikkelen op het gebied van vooral de rechtsstaat en de democratie. Vervolgens reageerden de Europese instituties daarop door (deels) tegemoet te komen aan de wensen / eisen van het Duitse Grondwettelijk Hof.

Met de recente uitspraak van het Duitse Grondwettelijk Hof lijkt de pragmatische lijn te zijn verlaten en ingewisseld voor een ramkoers. Ook de toonzetting van de bewoordingen duidt daar zeker niet op. Over de beweegredenen van deze koerswijziging kunnen wij speculeren, maar duidelijkheid zal niet ontstaan. De Duitse hoogste rechters zullen zich daarover in het openbaar niet over uitlaten. Zoals hierboven aangegeven reageren ook de Europese instituties niet bepaald pragmatisch. In essentie gaat het om de vraag waar de suprematie binnen de EU ligt, bij de Europese instituties of bij de lidstaten. Toegepast om de uitspraak van het Duitse Hof, ligt de suprematie bij het Europese Hof van Justitie of bij de nationale hoogste (Constitutionele rechters)? Hoe ingrijpend ook, deze strijd gaat nog verder dan enkel het economische / monetaire beleid van met name de ECB. En Duitsland is uiteraard niet zo maar een lidstaat van de EU en het Duitse Grondwettelijk Hof geldt in Duitsland als absoluut gezaghebbend en enige instantie die op het gebied van de Duitse Grondwet en de verhouding tot het EU recht bindende uitspraken kan doen.

Ondanks de toonzetting van het Duitse Grondwettelijk Hof wordt wel een uitweg geboden. Binnen drie maanden dient aan het Duitse parlement nadere uitleg gegeven te worden door de ECB dan wel de Duitse regering. Of de ECB hiertoe bereid is, is de vraag mede gezien de onafhankelijkheid van de ECB. Maar de Duitse regering zal hiertoe waarschijnlijk wel bereid zijn. Of deze uitleg voldoende is voor het Duits Grondwettelijk Hof is de vraag. Maar het duurt wellicht lang voordat dat duidelijk wordt. Kortom, er is een uitweg. Bovendien is de koers van het Duitse Grondwettelijke Hof koren op de molen van staten zoals Polen en Hongarije waar het populisme hoogtij viert. Daar komt de Brexit nog bij en het populisme in andere lidstaten. Het valt te hopen dat het pragmatisme zal zegevieren.

Gerrit Dijkstra is universitair docent bestuurskunde aan de Universiteit Leiden.