Het Duitse Constitutionele Hof bijt door

Het Duitse Constitutionele Hof (Bundesverfassungsgericht; BVG) heeft gisteren voor het eerst een Europese handeling ultra vires (buiten de bevoegdheid) verklaard. De uitspraak is hier te vinden (en hier in het Engels). De uitspraak gaat over het Public Sector Purchases Program (PSPP) van de Europese Centrale Bank (ECB) uit 2015. Het oordeel van het BVG komt nadat in 2018 het Europese Hof van Justitie (HvJ) hetzelfde programma juist legaal had bevonden.

EU-recht boven nationaal recht

Door in te gaan tegen de uitspraak van het HvJ doorbreekt het BVG de ‘vreedzame’ jaren van constitutioneel pluralisme. In deze jaren claimden beide hoven een superieure positie in te nemen. Het HvJ baseert zich daarbij op de lange traditie van EU-recht, teruggaand tot Costa v. ENEL uit 1963: Europees recht staat boven nationaal recht. Het BVG baseert zich op het feit dat de EU-verdragen geratificeerd zijn door de lidstaten en dat de nationale rechters moeten kunnen controleren of EU-recht niet verder reikt dan was afgesproken. Jarenlang was het debat over suprematie een voornamelijk theoretisch verschijnsel, waarbij beide hoven probeerden elkaars positie te respecteren en er geen ‘grote ongelukken’ waren waarbij de hoven sterk van mening verschilden. Het Duitse Constitutionele Hof had daarbij de reputatie gekregen van de hond die wel blaft, maar niet bijt. Daar is nu een eind aan gekomen.

Timing

De timing van deze breuk is opvallend. Niet alleen staat de euro aan de vooravond van een nieuwe economische crisis, maar ook de crisis van de rechtsstaat en democratie in Polen en Hongarije draait – deels – om de vraag van de status van EU recht. De uitspraak van het BVG, een voorvechter van rechtstaat en democratie, is dan ook een steuntje in de rug van diegenen die weinig op hebben met diezelfde waarden.

Bevoegdheden ECB

Inhoudelijk draait het om de bevoegdheden van de ECB. Tijdens de vorige eurocrisis was de ECB een bijzonder krachtige actor. Waar de bailouts en de hervormingen van de Eurozone maar moeizaam van de grond kwamen door de stroeve onderhandelingen tussen de lidstaten, kon de ECB snelle en grote stappen zetten. Probleem daarvan was wel dat de Europese verdragen juist een beperkte rol voor de ECB leken te voorzien. Tegenover de grote onafhankelijkheid van de ECB stond een zeer beperkt mandaat: prijsstabiliteit bevorderen. Om de toekomst van de euro te waarborgen, is de ECB dat mandaat ruim gaan interpreteren.

Dat leverde tijdens de vorige eurocrisis al een flink staaltje crisismanagement op: ook toen was het BVG erg kritisch, maar uiteindelijk accepteerde het toen wel de uitleg van het HvJ over de handelingen van de ECB. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat het HvJ toen een handige manoeuvre gebruikte: aan de ene kant accepteerde het de brede uitleg van het mandaat van de ECB, maar aan de andere kant beloofde het wel de beslissingen van de ECB goed te controleren.

In 2017 stelde het BVG een nieuwe vraag aan het HvJ over de ECB, nu over PSPP. Middels dit programma kocht de ECB, samen met de nationale centrale banken, voor 2 biljoen euro aan staatsobligaties. Alhoewel het doel van PSPP is om de inflatie aan te jagen, aangezien heel lage inflatie het gevaar van deflatie bij zich draagt, is een ander effect het verlagen van de rentes op de (staats)obligaties. Met andere woorden, de ECB zou met name de Zuid-Europese landen de hand boven het hoofd willen houden. Hogere rente zou hun staatsschuld onhoudbaar maken.

Het BVG wilde dus weten van het HvJ of PSPP binnen de grenzen van het Europese recht valt. Daarbij staat de kwestie centraal hoe rechters de handelingen van de ECB kunnen controleren. In de eerste uitspraak over de ECB keek het HvJ naar het officiële doel van de maatregel. Het BVG nodigde het HvJ nu uit om niet alleen te kijken naar het doel van de maatregelen, maar ook naar de voorspelbare economische effecten. Die zouden wel eens van zo’n aard kunnen zijn dat het officiële doel terzijde moet worden geschoven. Het BVG stelde dat een goede juridische controle niet alleen gebaseerd kan zijn op wat de ECB zelf of de maatregelen zegt. Het antwoord van het HvJ was zeer beperkt; het keurde het programma goed, zonder diep in te gaan op de zorgen van het BVG. De economische effecten spelen geen rol in de beoordeling.

Daar gaat het BVG dus niet in mee. De analyse van het HvJ is volgens het BVG: “simply not comprehensible.” Om tot die conclusie te komen, wringt het BVG zich wel in verschillende juridische bochten. Zo maakt het op een nieuwe manier gebruik van het concept proportionaliteit en is het weinig secuur in de analyse van de uitspraak van het HvJ. Ook de uitspraak van het BVG is dus problematisch.

Gevolgen?

De grote vraag is: hoe nu verder? Het BVG heeft een transitieperiode van drie maanden gegeven waarbinnen de ECB een nieuw besluit moet nemen, waarin met name de proportionaliteit van de maatregel beter moet worden uitgelegd. Als dat niet gebeurt mag de Duitse centrale bank, de Bundesbank, niet meer mogen deelnemen in PSPP. Dat zou vanuit Europeesrechtelijk perspectief problematisch zijn, om het licht uit te drukken. Het is dus zoeken naar een oplossing waarbij enigszins tegemoet wordt gekomen aan de bezwaren van het BVG, maar die tegelijkertijd de integriteit van de ECB respecteert.

Dr. Marijn van der Sluis is Universitair Docent Staatsrecht aan de Universiteit Maastricht. Hij schreef ook: