De burgerschapsopdracht: onterechte inperking van de vrijheid van onderwijs

Medio maart publiceerde de Inspectie van het Onderwijs het rapport 'Burgerschapsonderwijs en het omgaan met verschil in morele opvattingen'.¹ De aanleiding voor dit themaonderzoek werd gevormd door een Nieuwsuur-uitzending waarin alarm werd geslagen over het lesmateriaal voor het onderwijs in seksuele vorming dat wordt gebruikt op de islamitische scholen die zijn aangesloten bij de Islamitische Schoolbesturen Organisatie (hierna: ISBO).

Hoewel de ISBO de in de uitzending gedane beweringen snel weerlegde, gaf minister Slob de Inspectie toch opdracht om een onderzoek naar de lesmethode in te stellen. De burgerschapsopdracht van de scholen moest daarbij als aanvliegroute dienen.² Het onderzoek werd vervolgens uitgebreid naar alle lesmethoden in het primair en voortgezet onderwijs op het terrein van seksuele diversiteit, als gevolg van de aanvaarding van een motie Kwint door de Tweede Kamer.³

Voor het onderzoek selecteerde de Inspectie vervolgens 78 scholen met een islamitische, reformatorische, gereformeerde, evangelische, protestantse, Rooms-katholieke, joodse, algemeen bijzondere en antroposofische signatuur. Ook enkele openbare scholen waren in het onderzoek betrokken. De Inspectie besloot zich niet te beperken tot het onderwijs ten aanzien van seksuele diversiteit, maar onderzocht ook vier andere thema's: de omgang tussen jongens en meisjes, het bepleiten van afzijdigheid van de samenleving, de aandacht voor culturele diversiteit en het geven van voorrang aan godsdienstige uitgangspunten ten koste van de Nederlandse Grondwet. Het afleggen van onaangekondigde schoolbezoeken maakte deel uit van het onderzoek.

Aanvankelijk leek het erop dat het met dit onderzoek niet zo'n vaart zou lopen. Op grond van art. 23 Grw. hebben bijzondere scholen immers het recht om de leerlingen volgens de eigen overtuiging te onderwijzen, juist ook als die lessen ingaan tegen de opvattingen van de meerderheid. Op deze manier worden de rechten van minderheden beschermd. Dat was ook de teneur van een rapport dat de Inspectie in 2016 uitbracht over het onderwijsaanbod op het terrein van seksualiteit en seksuele diversiteit.⁴ Daarin gaf zij aan dat het wettelijk kader niet alleen een terughoudende opstelling van de overheid voorschrijft maar de scholen ook veel ruimte laat om naar eigen inzicht invulling te geven aan deze onderwerpen. De Inspectie kwam dan ook tot de conclusie dat er met het onderwijs op dit terrein inhoudelijk niets mis was.

Maar het in maart gepubliceerde rapport is duidelijk van een ander kaliber. De Inspectie constateerde namelijk dat het onderwijs op zes scholen - twee katholieke, twee algemeen bijzondere en twee joodse scholen⁵- strijdig is met basiswaarden van de democratische rechtsstaat of dat daar van bevordering van die basiswaarden geen sprake is. Zij kregen een herstelopdracht. Op enkele reformatorische, evangelische, joodse en antroposofische scholen achtte de Inspectie het risico aanwezig dat het accent op de eigen overtuiging tot onverdraagzaamheid bij leerlingen zou kunnen leiden. Zij kregen een aanbeveling. Volgens de Inspectie slaagt de overgrote meerderheid van de islamitische scholen - die de aanleiding tot dit onderzoek vormden - er overigens in om de overdracht van eigen opvattingen goed te combineren met bevordering van basiswaarden.

Deze vergaande conclusies zijn het gevolg van de stringente toetsingsmaatstaf die de Inspectie hanteerde. Zij ging na of het onderwijs op de scholen in overeenstemming was met basiswaarden van de democratische rechtstaat. Deze toetsingsmaatstaf is opgenomen in het wetsvoorstel over de aanscherping van het burgerschapsonderwijs dat in november vorig jaar door minister Slob aan de Kamer is aangeboden.⁶ In die zin geeft het rapport een voorproefje van wat ons na aanvaarding van het wetsvoorstel te wachten staat: de bepalingen over het burgerschapsonderwijs worden gebruikt als een troefkaart om de marges van de onderwijsvrijheid te versmallen. Maar dat is natuurlijk de omgekeerde wereld: wetten moeten voldoen aan de Grondwet en niet andersom, de richting van de school moet de invulling van het burgerschapsonderwijs bepalen en niet omgekeerd.

Uiteraard mag er best gediscussieerd worden over de vraag of een grondrecht nog wel van deze tijd is. En als men vindt dat dat niet het geval is kan men aansturen op aanpassing van de Grondwet. Maar marchanderen met grondrechten is staatsrechtelijk niet toegestaan. Dit statement maakte minister Slob onlangs tijdens het Kamerdebat over het wetsvoorstel 'Meer ruimte voor nieuwe scholen' en dat geeft de constitutionele realiteit goed weer.⁷

Er is nog een ander probleem met het rapport van de Inspectie. Zij gebruikt daarin namelijk een toetsingsmaatstaf die nog geen wet is. De Wet op het Primair Onderwijs en de Wet op het Voortgezet Onderwijs bevatten thans een opdracht om het onderwijs mede te richten op het bevorderen van actief burgerschap. Maar die bepalingen reppen niet van de basiswaarden van de democratische rechtsstaat en bieden dan ook geen grondslag voor de door de Inspectie gehanteerde toetsingsmaatstaf. Het is dan ook paradoxaal dat de Inspectie bepaalde scholen verwijt de basiswaarden van de democratische rechtsstaat niet te respecteren, maar zelf één van die basiswaarden, het legaliteitsbeginsel, veronachtzaamt.

Prof. dr. Tom Zwart is als Hoogleraar Crosscultureel Recht verbonden aan de Universiteit Utrecht.

[1]https://www.onderwijsinspectie.nl/documenten/themarapporten/2020/03/13/burgerschapsonderwijs-en-het-omgaan-met-verschil-in-morele-opvattingen

[2]Handelingen II, 12 september 2019, 108-10-31.

[3]Kamerstukken II, 2018/19, 35050, nr. 31.

[4]https://www.onderwijsinspectie.nl/documenten/publicaties/2016/06/01/rapport-omgaan-met-seksualiteit-en-seksuele-diversiteit

[5]Amber Dujardin, Religieuze School Doet Weinig Tegen Pesten en Discriminatie, Trouw, 14 maart 2020.

[6]Kamerstukken II, 2019/20, 35352, nr. 2.

[7]Handelingen II, 12 september 2019, 108-10-31.