Procederen uit naam van het algemeen belang

Door dr. Caelesta Braun en mr. Rowie Stolk

Het fenomeen strategisch procederende belangenorganisaties in drie vragen¹

Begin februari 2020 deed de Haagse rechtbank een uitspraak in de SyRI-zaak tegen de Nederlandse Staat. De rechtbank oordeelde in het voordeel van een privacycoalitie onder aanvoering van het 'Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten' wegens schending van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens.² Dit is niet het enige recente succes voor maatschappelijke organisaties die procederen tegen de overheid. In december 2019 oordeelde de Hoge Raad in het voordeel van Urgenda, een belangenorganisatie die opkomt voor een snelle energietransitie. Urgenda vond dat de staat onvoldoende inspanningen leverde voor een verminderde uitstoot van broeikasgassen en had daarom de zaak aangespannen tegen de overheid.³

Dit type procedure staat ook wel bekend als strategisch procederende belangenorganisaties (of public interest litigation). Op basis van recente uitspraken lijkt het erop dat de Nederlandse overheid steeds vaker wordt geconfronteerd met strategisch procederende belangenorganisaties. Maar is een dergelijke toename te verwachten en wat betekent dat? Het antwoord hierop hangt af van de ontvankelijkheid van het Nederlandse rechtssysteem voor strategisch procederende belangenorganisaties, of strategisch procederen door belangenorganisaties als een effectieve beïnvloedingsstrategie wordt gezien, en van de consequenties hiervan voor democratische besluitvorming. Drie vragen en antwoorden over het fenomeen strategisch procederende belangenorganisaties.

Welke mogelijkheden tot strategisch procederen kent het Nederlandse recht?⁴

Het Nederlandse rechtssysteem lijkt op het eerste gezicht misschien niet erg geschikt voor strategisch procederende belangenorganisaties. Zo heeft Nederland geen constitutioneel hof en slechts beperkte mogelijkheden tot amicus curiae participatie. Procedures in het bestuursrecht zijn enkel mogelijk tegen individuele uitvoeringsbesluiten (beschikkingen), zoals een vergunning, bestuurlijke boete of subsidie. Het is niet mogelijk om direct te procederen tegen algemene regels en beleid,⁵ terwijl dergelijke regels juist bij uitstek de bovenindividuele belangen kunnen treffen waarvoor een belangenorganisatie opkomt. Dit betekent echter niet dat belangenorganisaties nooit toegang hebben tot de bestuursrechter. Stichtingen en verenigingen hebben wel de mogelijkheid om een rechtszaak aan te spannen tegen dergelijke individuele beslissingen, maar alleen indien deze rechtstreeks het door hun behartigde collectieve of algemene belang raken.⁶ Dit is vaak het geval in milieuzaken, waar bijvoorbeeld de vergunning voor een bedrijf direct consequenties heeft voor collectieve belangen (van omwonenden) of een algemene belang (het milieu). Echter, op het gebied van sociale zekerheid of immigratie raken individuele besluiten doorgaans enkel de geadresseerde van het besluit, waardoor belangenorganisaties vaak niet ontvankelijk zijn. In dat geval kan de civiele rechter uitkomst bieden voor belangenorganisaties,⁷ maar alleen wanneer geen individuele bestuursrechtelijke rechtsbescherming voor de leden van de achterban openstaat.

Kortom, lang niet alle belangenorganisaties hebben toegang tot het Nederlandse rechtssysteem. Tegelijkertijd illustreren bovengenoemde uitspraken dat wanneer een belangenorganisatie wél aan bovengenoemde voorwaarden voldoet (en juridisch een kansrijk verhaal heeft), veel mogelijk kan zijn bij de rechter. Ook lijken Europese regels en verdragen steeds meer een inhoudelijke basis te vormen om op nationale bodem als belangenorganisatie een rechtszaak te kunnen aanspannen tegen de overheid.

Wordt strategisch procederen vaak toegepast door belangenorganisaties?

Strategisch procederen wordt nog niet systematisch ingezet. Op basis van een recent uitgevoerd survey-onderzoek onder Nederlandse belangenorganisaties onderzochten we of deze organisaties strategisch procederen toepassen en in welke vorm.⁸ Het blijkt dat ongeveer 20 procent van de respondenten in de afgelopen drie jaar een rechtszaak heeft aangespannen. Het gaat dan om 76 organisaties uit een totaal van 359 organisaties die bevraagd zijn over strategisch procederen. Van deze 76 organisaties geeft ongeveer 40 procent aan dat ze zelfstandig een rechtszaak zijn begonnen en 60 procent dat ze dat gedaan hebben als onderdeel van een grotere coalitie. Onze analyse laat verder zien dat strategisch procederen niet doelbewust lijkt ingezet te worden als laatste redmiddel in een langer lobbytraject of juist vooral voor publieke bewustwording. Uit onze analyse blijkt wel dat milieuorganisaties iets vaker procederen dan andere organisaties, in lijn met de mogelijkheden die het Nederlands rechtssysteem biedt.

We concluderen hieruit dat strategisch procederen nog geen sterk ontwikkeld beïnvloedingsinstrument is dat frequent door belangenorganisaties wordt ingezet. Maar, gezien de recente ontwikkelingen en de mogelijkheden die het Nederlandse rechtssysteem biedt, lijkt strategisch procederen zich wel tot een systematisch politiek-strategisch fenomeen te ontwikkelen.

Wat betekent strategisch procederen voor de democratische rechtsstaat?

Het fenomeen van strategisch procederende belangenorganisaties wordt met gemengde gevoelens bekeken. Daarbij spelen zowel de verhoudingen binnen de trias politica als het vraagstuk van belangenvertegenwoordiging een belangrijke rol. Waar de een pleit voor het politieke primaat binnen de trias politica, zien anderen ook een taak voor de rechter weggelegd om (juist) de overheid aan het recht te houden en op die manier effectieve rechtsbescherming te bieden voor groepen in de samenleving. Binnen de politicologie en bestuurskunde wordt veel aandacht besteed aan de onder- en oververtegenwoordiging van belangen in het politieke proces. Het wordt dan ook tijd om eens kritisch te kijken naar het type belang dat bij de rechter kan en dient te worden behartigd. Daarmee lijkt het fenomeen van strategisch procederende belangenorganisaties het karakter van een januskop te hebben, zowel potentieel positief als potentieel disruptief voor democratische besluitvorming en rechtsstaat.

dr. Caelesta Braun is als universitair hoofddocent verbonden aan het Instituut Bestuurskunde, Universiteit Leiden

mr. Rowie Stolk is als promovenda verbonden aan de Afdeling Staats- en Bestuursrecht, Universiteit Leiden

[1] Dit stuk is grotendeels gebaseerd op een gezamenlijk onderzoek: Braun, C. en Stolk, R. (2020), ‘We see you in court. On the prevalence and implications of public interest litigation’ working paper under review

[2] https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RBDHA:2020:865

[3] https://www.rechtspraak.nl/Bekende-rechtszaken/klimaatzaak-urgenda

[4] Zie voor een uitvoeriger juridisch overzicht: Stolk, R. (2019) ‘De legitimiteit van strategisch procederende belangenorganisaties’ (Preadviezen Jonge VAR-reeks nr. 16), Den Haag: Boom juridisch, p. 9-64.

[5] Artikel 8:3, Awb

[6] Artikel 1:2, derde lid, A

[7] Artikel 3:305a Burgerlijk Wetboek

[8] Zie Braun en Stolk 2020 voor meer details m.b.t. het survey-onderzoek uitgevoerd onder 2479 diverse belangenorganisaties, met een responseratio van 37.9%. Van deze respondenten beantwoordden 359 organisaties vragen over strategisch procederen.