“Stikstof” als symbool voor een falende overheid

Door Raoul Beunen en Esther Turnhout

Decennialang falend mestbeleid

De stikstofcrisis is een rechtstreeks gevolg van het al decennialang falende mestbeleid van de overheid, maar de basis voor de juridische problemen is ruim tien jaar geleden gelegd. In 2008 vernietigde de Raad van State een vergunning die was verleend op basis van het Toetsingskader Ammoniak. Het toetsingskader was ontwikkeld om ondanks de grote negatieve effecten van de veel te hoge ammoniakdepositie op beschermde natuur toch ruimte te creëren voor uitbreiding van de veehouderij. De kern van dat toetsingskader was dat op basis van een verwachte toekomstige afname van de uitstoot van ammoniak alvast vergunningen konden worden verleend voor nieuwe uitstoot. Het PAS werd als alternatief voor het toetsingskader ontwikkeld, maar dan voor alle activiteiten die leiden tot stikstofdepositie. Het PAS was gebaseerd op dezelfde problematische aanname: vergunningen voor de uitstoot van stikstof konden worden verleend op basis van een verwachte afname van de totale uitstoot.

In plaats van in te zetten op de forse reductie van stikstofuitstoot die nodig is om de kwaliteit van veel natuurgebieden te herstellen, koos de overheid voor een list. Een manier om moeilijke, maar onvermijdelijke, keuzes voor zich uit te schuiven. Het is dus niet verrassend dat de rechter een streep zette door het PAS. Het bood immers onvoldoende garanties voor het realiseren van de maatregelen en de benodigde vermindering van de uitstoot. In praktijk is de uitstoot van ammoniak in de afgelopen jaren juist weer toegenomen en is de verwachte verbetering van de natuurkwaliteit ook niet gerealiseerd.

Nederland is de wettelijke verplichting aangegaan om de duurzame instandhouding te garanderen van de gebieden die ze zelf heeft aangewezen als Natura 2000 gebied en waarvoor ze ook zelf de doelstellingen en beheerplannen heeft vastgesteld. De Raad van State oordeelde dat met de voorgestelde aanpak die verplichtingen niet zullen worden nagekomen. Voor de duurzame instandhouding is een forse reductie nodig van de stikstofemissie, zoals de Raad van State al met enige regelmaat aangaf in haar uitspraken en adviezen.

Meer dan voldoende waarschuwingen

Er waren op voorhand meer dan voldoende waarschuwingen dat het PAS geen stand zou houden en dat het de problemen op de lange termijn zou verergeren. Toch werd het programma zonder al te veel problemen aangenomen. Vrijwel meteen nadat de eerste vergunningen op basis van het PAS waren verleend, zijn verontruste burgers naar de rechter gestapt. Hun bezwaren waren aanleiding voor de Raad van State om advies te vragen aan het Europees Hof van Justitie (EHJ). In juli 2018 gaf Advocaat Generaal Kokott aan dat het PAS vrijwel zeker niet voldeed aan de eisen van de Habitatrichtlijn. Die visie werd bevestigd in het advies van het EHJ waarin te lezen is dat een programmatische aanpak in principe mogelijk is, maar dat het dan wel onomstotelijk vast moet staan dat zo’n aanpak in de praktijk kan worden gehandhaafd en dat het niet leidt tot een achteruitgang van de natuurkwaliteit. En dat was precies waar het PAS tekortschoot.

Zo was Nederland bijna 11 jaar na het intrekken van het Toetsingskader Ammoniak weer terug bij af. Minister Schouten werd keihard geconfronteerd met de erfenis van haar voorgangers; een erfenis van jarenlang uitstelbeleid, waarbij weg is gekeken van de problemen, de schijn is opgehouden dat alles kan, en via juridisch onhoudbare trucs ruimte is gegeven voor activiteiten die haaks staan op de behouden en verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving. Inmiddels is duidelijk geworden hoeveel vergunningen op ondeugdelijke gronden waren afgegeven, hoeveel activiteiten plaats vinden zonder de juiste vergunning, en hoe weinig overzicht overheden hebben op wat er allemaal gebeurt. Mede als gevolg daarvan is de depositie van stikstof in Nederland driemaal zo hoog als gemiddeld in Europa en fors hoger dan in de buurlanden Duitsland en België die ook een flink stikstofprobleem hebben.

De aanpak van de problematiek heeft de overheid veel geld gekost. De ontwikkeling en uitvoering van het PAS hebben honderden miljoenen gekost en nu zal de overheid opnieuw de portemonnee moet trekken om de problemen op te lossen. En ook nu weer worden moeilijke keuzes uitgesteld, zien we ontwijkgedrag, en wordt zelfs de aanval op natuur geopend. Dat is een bekend patroon. Als normen en doelen niet worden gehaald, gaat men eerst de meetmethoden openlijk betwijfelen, en als dat niet lukt probeert men de norm zelf ter discussie te stellen. Inmiddels wordt steeds duidelijker dat beide strategieën weinig kans van slagen zullen hebben.

Er zal dus echt iets moeten gebeuren zoals de commissie Remkes ook aangaf. Dat kan niet zonder pijnlijke keuzes en niet zonder maatregelen die duurzaam de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden verminderen. De meest voor de hand liggende maatregel is inkrimping van de veestapel. Dit laatste punt heeft tot veel oproer gezorgd en de overheid heeft zich door die protesten, en de lobby die erachter schuilgaat, laten gijzelen. Plannen zijn ingetrokken en nog altijd ligt er geen geloofwaardig pakket aan maatregelen. Dat daar iets niet klopt is niet onopgemerkt gebleven en wordt onder andere via de hashtags #tractorstaat en #boerenterreur aan de kaak gesteld.

Publiek belang en democratie als grote verliezers

Er zijn twee grote verliezers in deze crisis: het publieke belang en de democratie. De belangen van de agribusiness en de luchtvaart worden boven het belang gesteld van natuur en landschap, van burgers die recht hebben op een gezonde en groene leefomgeving, en van al die agrarische ondernemers die een eerlijke kans willen om op een duurzame manier voedsel te produceren. Steeds weer blijkt, en de stikstofcrisis zal zeker niet het laatste voorbeeld zijn, dat de overheid slecht in staat is om het publieke belang te bewaken. Smalle economische belangen kunnen, ook als die geen aantoonbare bijdrage leveren aan welvaart en welbevinden, iedere keer weer op de steun van de overheid rekenen, met forse injecties van publiek geld.

Resumerend kunnen we concluderen dat stikstof symbool staat voor een falende overheid. Een overheid die vooral heeft geprobeerd om onder haar eigen verplichtingen uit te komen, die de afgelopen jaren stelselmatig beleid en bescherming van natuur, milieu en leefomgeving heeft verzwakt, en die een onverstandig en onduurzaam landbouwbeleid heeft gevoerd. Het resultaat is een abominabele natuurkwaliteit en een complexe kluwen van regelgeving om het niet duurzame systeem in stand te houden. De koers die wordt ingezet met de Spoedwet aanpak stikstof en de blijvende dreigementen vanuit de agribusiness geven niet de indruk dat dit snel zal veranderen. Voorlopig blijven we dus nog wel even horen over “stikstof”.

Raoul Beunen is Universitair Hoofddocent Omgevingsbeleid aan de Open Universiteit. Esther Turnhout is Professor in the Politics of Environmental Knowledge aan de Wageningen Universiteit.