Extreem lange formaties leiden tot heel brede maar heel nauwe colleges

Lange formaties

De formaties van nieuwe provinciebesturen kosten uitzonderlijk veel tijd. Tussen de verkiezingen en de installatie van de 11 besturen zat gemiddeld 85 dagen. De verwachting is dat Zuid-Holland begin september het college gaat installeren. Daarmee komt het gemiddelde boven de drie maanden te liggen. Groningen en Drenthe waren het eerste klaar. Het kostte daar nog steeds 61 dagen om tot een meerderheid te komen.

Een jaar geleden duurde de formaties van de gemeentebesturen ook al extreem lang. Gemiddelde duurde de formatie 64 weken in 2018 tegenover 40 dagen in 2014. Toen het laatste college gevormd was in Enkhuizen, zes maanden na de verkiezingen, was het nieuwbakken college in Hilvarenbeek alweer gevallen.

Eén verklaring

De lange duur van de formatie van de gemeenten zou verschillende verklaringen kunnen hebben: de politiek wordt steeds complexer (er is groeiende versplintering en sterke wisselingen bij verkiezingen), maar ook het bestuur wordt steeds complexer nu gemeenten allerlei extra taken krijgen.

De lange duur van de provinciale formaties lijkt daarentegen maar één factor te hebben. Politieke complexiteit. Bestuurlijk zijn de provincies juist uitgekleed, de taken die ze op sociaal terrein hadden, hebben ze niet meer.

De formaties werden bemoeilijk door de plotselinge winst van Forum. Deze partij die met name mensen zonder politieke ervaring en zonder gedetailleerd programma had, werd de grootste partij in de Provinciale Staten. Ze namen actief deel aan de formaties in de provincies. In geen enkele bleek een traditioneel meerderheidscollege met Forum en de andere partijen mogelijk. Het aftasten en het afstoten in meerdere formatiepogingen kostten uitzonderlijk veel tijd.

Limburgse Taferelen

In één college kwam Forum wel, het extraparlementaire college in Limburg. Formeel rust het college niet op een meerderheid in de Provinciale Staten die zich heeft verbonden aan een collegeakkoord. In de praktijk kan dit college rekenen op de steun van VVD, CDA, FVD en PVV. Deze partijen stuurden zwaargewichten in het college. Twee andere portefeuilles werden opgepikt door wethouders van lokale partijen. Eén van hen, Carla Brugman, was in de vorige periode Statenlid geweest van GroenLinks. Zij kwam zonder medeweten en steun van die partij in het college.

Je kan het Limburgse college op twee manieren duiden: enerzijds is het een curieuze constructie om CDA en VVD de mogelijkheid te geven om het roer naar rechts te draaien. In een traditioneel programmacollege was dit niet mogelijk geweest, gezien hoe extreem de landelijke leiders van FVD en PVV zich in het politieke landschap positioneren.

Anderzijds is het een moedige poging om de hang naar programmacolleges te doorbreken. De combinatie van brede grijze programmacolleges met een monistische politieke cultuur werkt verstikkend: alle grote partijen zitten in het college en in het coalitieoverleg worden alle verschillen tussen centrumrechts en centrumlinks gladgestreken, zodat de echte politieke besluiten niet meer in de Statenzaal besloten worden.

Vernieuwend formeren

De provincies lopen vaak achter op andere bestuurslagen. In de jaren ’50 waren in Nederland op alle niveaus afspiegelingscolleges de norm. Alle grote partijen zaten in de coalitie. Een lang regeerakkoord was er niet. In de jaren ’60 waren op landelijk niveau programmacoalities de norm geworden. Colleges waren of over links of over rechts en afspraken werden vastgelegd in een langer regeerakkoord. In de jaren ’70 kwam deze vorm van samenwerking in de gemeenten steeds meer voor. Tot de jaren ’90 waren afspiegelingscolleges in de provincie de norm. Pas in de jaren ’00 werden er nauwere colleges met een heldere politieke kleur gesloten.

De versplintering zorgt ervoor dat op landelijk en gemeentelijk niveau steeds meer geëxperimenteerd wordt met nieuwe vormen van politieke samenwerking: landelijk waren dat minderheidskabinetten. Lokaal waren het raadsbrede akkoorden. Het doel was om nieuwe meerderheden te zoeken zonder de verstikkende coalitiedwang.

De combinatie van versplintering en het houden aan de norm van programmatische meerderheidscolleges zorgt op het provinciale niveau voor uitzonderlijke nauwe brede colleges. De colleges zijn programmatisch vrij breed (in de meeste gevallen van VVD naar GL) maar kunnen vaak wel op een nauwe meerderheid rekenen: het gemiddelde college bestaat uit 54% van de Statenleden. 72% van de meerderheidscolleges kan geen enkele partij verliezen zonder de meerderheid te verliezen.

Het pleit voor Limburg dat zij geprobeerd hebben om de nauwe, brede colleges te omzeilen. Het is de vraag of het college in Limburg een ‘meerderheidscollege in vermomming’ zal blijken of dat er echt ruimte kan zijn voor nieuwe meerderheden in Limburg.

Simon Otjes is als wetenschapper verbonden aan het Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen te Groningen.